‘Burger heeft rechter niet vaak nodig bij problemen’, kopte het ANP na het verschijnen van de Geschilbeslechtingsdelta deze zomer. Het rapport ademt inderdaad een positieve sfeer: burgers zijn veelal zelf, zonder inschakeling van hulpverlenende instanties, in staat hun (potentiële) rechtsproblemen op te lossen. Slechts 4% van de problemen komt uiteindelijk voor de rechter. De zogeheten ‘doe-het-zelvers’ zijn ook nog eens meer tevreden over het bereikte resultaat dan de ‘rechtshulpgebruikers’. En onderlinge overeenstemming scoort beduidend positiever dan het laten aankomen op een gerechtelijke beslissing. Alle reden dus de kaarten te zetten op de zelfredzaamheid van de burger?

Dat zou je kunnen concluderen na eerste lezing van het rapport. De cijfers lijken duidelijk: rechtshulpgebruikers (burgers die bij een probleem derden om advies vragen) zijn minder gericht op het bereiken van onderlinge overeenstemming en starten vaker een officiële procedure dan doe-het-zelvers (19,5% tegen 3,4%). Het einde van het geschiloplossingstraject betekent bij hen bovendien minder vaak ook het einde van het feitelijke probleem (van de rechtshulpgebruikers duurt bij 16,2% het probleem voort, van de doe-het-zelvers bij 12,3%). Datzelfde verschil is zichtbaar tussen personen die onderling tot een oplossing komen (dat hoeven niet per se doe-het-zelvers te zijn, ook rechtshulpgebruikers kunnen uiteindelijk zonder een neutrale beslissingsinstantie een probleem onderling oplossen) en personen die het laten aankomen op een officiële beslissing. Van de eerste groep blijft bij 5,5% het probleem voortduren, van de tweede groep bij 21,6%. Mensen die met de wederpartij overeenstemming bereiken zijn tot slot aanzienlijk meer tevreden over het bereikte doel dan degenen die het laten aankomen op een officiële beslissing (90,2% tegen 65,8%).

Zelf je problemen oplossen

Zelfredzaamheid dus als panacee voor rechtsproblemen. Maar betekent de uitkomst van de Geschilbeslechtingsdelta dat veel burgers zelfredzaam zijn, ook dat alle burgers maar zelfstandig hun problemen adequaat kunnen aanpakken? Deze uitleg - die tussen de regels door de toon van het rapport zet - roept vragen op. Zelfredzaamheid van de een impliceert nu eenmaal niet zelfredzaamheid van de ander. Dit blijkt ook uit het WODC-rapport zelf, dat aangeeft dat gebrekkige sociale vaardigheden een belangrijke sta-in-de-weg kunnen zijn om een geschil in de onderlinge sfeer op te lossen. Zo blijken personen met een lage opleiding weliswaar relatief vaker een beroep te doen op rechtshulpverleners, maar deze zelfde personen zijn vervolgens minder in staat de verkregen hulp om te zetten in een uiteindelijke oplossing. Hoe hoger het inkomens- en opleidingsniveau, des te eenvoudiger weten burgers bij geschillen tot onderlinge overeenstemming te komen.

Nu wordt de laatste tijd voortdurend gesproken over zelfredzaamheid en eigen verantwoordelijkheid. Het kabinet Balkenende streeft ernaar dat burgers minder beroep doen op de rechter en stimuleert hen in overleg tot oplossingen te komen. Onderlinge verhoudingen tussen burgers worden belangrijker, niet alleen door de toegenomen consumptiepatronen met in het kielzog allerlei koopovereenkomsten en juridische transacties, maar ook doordat relaties die eerst publiekrechterlijk, steeds meer in de privaatrechtelijke sfeer worden geregeld. Dit terug leggen van verantwoordelijkheden doet een beroep op kennis en vaardigheden waarvan het de vraag is of die wel voor iedereen in gelijke mate zijn weggelegd.

De vraag die we in dit artikel stellen is of de Geschilbeslechtingsdelta aanleiding geeft te veronderstellen dat burgers voldoende in staat zijn zich staande te houden in een samenleving waarbinnen ze - met het beroep op het recht - steeds meer in onderlinge relaties moeten regelen. Het speelveld van het recht is aan het veranderen, maar zijn burgers voldoende en in gelijke mate geëquipeerd om zich op dit veranderende speelveld staande te houden?

Een onderhandelingssamenleving als speelveld

Nederland kent vanouds een relatief geringe rechtsconsumptie. Gemeten naar de kosten is de Nederlandse rechtspraak in Europa een goede middenmoter, terwijl het aantal rechters per 100.000 inwoners relatief laag is. Deze geringe rechtsconsumptie wordt vaak verklaard uit de Nederlandse onderhandelingssamenleving. Nederland is bij uitstek het land van schikken en plooien, van onderhandelen en samen in een vroeg stadium - nog voordat de gang naar de rechter in beeld komt - eruit proberen te komen. Maar deze onderhandelingscultuur verloopt niet altijd even probleemloos. Uit de Geschilbeslechtingsdelta blijkt bijvoorbeeld dat van de civielrechtelijke problemen toch nog 45% zonder resultaat blijft in de vorm van een onderlinge oplossing of een beslissing door een neutrale instantie. Zo sterk is die onderhandelingssamenleving kennelijk ook weer niet.

Een andere verklaring voor de geringe rechtsconsumptie is dan ook dat de gang naar de rechter (of een andere neutrale beslissingsinstantie) in Nederland gepaard gaat met relatief hoge lasten, qua tijd, geld en emotie. Een zaak tegen de overheid duurt al gauw een jaar. En om via de rechter letselschade te verhalen is gemiddeld een uithoudingsvermogen nodig van anderhalf jaar bij eenvoudige en vijf jaar bij ingewikkelde zaken. In dit licht zou het gegeven dat slechts 4% van de problemen bij de rechter terechtkomt, eerder reden tot zorg bieden dan tot tevredenheid. Anders dan dat de burger de rechter niet nodig zou hebben (zoals het bewuste ANP-bericht suggereert), is het misschien wel eerder zo dat de burger de rechter door de hoge lasten eenvoudig niet weet te bereiken.

De Nederlandse onderhandelingssamenleving staat bovendien onder druk. De privatisering van semi-publieke diensten, zoals de NS en de telecom-, kabel- en elektriciteitsbedrijven, maakt het er voor de burger niet eenvoudiger op. De burger zal moeten beschikken over vaardigheden om informatie te verzamelen en een weloverwogen keuze te maken tussen verschillende aanbieders. Recent onderzoek in opdracht van het Ministerie van Economische Zaken gaf aan dat juist de ‘markten in transitie’ (van staatsmonopolie naar een private omgeving) relatief veel klachten en geschillen opleveren. 1

Automatiserings- en standaardiseringsprocessen kunnen bovendien een verbetering van het aanbod betekenen, maar ze leiden ook vaak tot een afnemende bereikbaarheid voor bepaalde groepen burgers (bijvoorbeeld ouderen en analfabeten). Veelzeggend is dat de Sociaal Raadslieden - de instantie die bij uitstek in contact komt met de hulpvragende burger - het alleen maar drukker krijgen. Dit komt omdat veel burgers moeite hebben met de implicaties van bijvoorbeeld het nieuwe belastingstelsel, de wet Poortwachter en de wet Werk en Bijstand.

De vaardigheid te onderhandelen laat tegenwoordig bijna geen (rechts)terrein ongemoeid. Sinds 1 januari 2003 hoeven burgers voor (bepaalde) lichte verbouwingen geen vergunning meer aan te vragen. Heeft een buurman bezwaren dan moeten beide partijen er zelf proberen uit te komen. Lukt dat niet dan is dat niet langer een zaak van bestuursrechtelijke maar van privaatrechtelijke verhoudingen. Eenzelfde tendens is zichtbaar op de werkvloer, waar werkgever en werknemer voortaan samen - vergelijk de wet Poortwachter - de ontstane problemen dienen op te lossen. Verder moeten in de zorgsector burgers expliciet onderhandelen over de invulling van een verzekeringspolis. Dit alles kost tijd en kennis, te meer omdat de wederpartij vaak deskundig en ervaren is.

Kwetsbare burgers, kwetsbare relaties

De veranderende maatschappelijke context - waarin burgers zelf met een beroep op het recht problemen dienen op te lossen - zet de gegevens van de Geschilbeslechtingsdelta in een ander daglicht. Dat 45% van de (potentiële) rechtsproblemen zonder oplossing blijft, is vanuit dit perspectief een fors percentage, zeker als we kijken naar welke burgers in welke relaties problemen ondervinden. Bij problemen met gezondheid (bijvoorbeeld vanwege werk of een ongeluk), huur van woonruimte, kinderen (zoals opvoedingsproblemen, mishandeling en toegang tot scholen) en werk is de kans meer dan 50% dat er geen bevredigende oplossing wordt bereikt in de vorm van overeenstemming of een officiële beslissing. Dat geldt ook voor zaken als discriminatie en laster. Opvallend is verder dat de tijdsduur bij vrijwel elke type probleem veel hoger uitpakt dan de door de betrokkene geschatte tijdsduur.

Behalve dat veel (specifieke) problemen dus niet opgelost worden, blijkt er ook sprake te zijn van bepaalde kwetsbare categorieën burgers. Zo hebben uitkeringsgerechtigden en gescheiden burgers vaak te maken met ingrijpende veranderingen op uiteenlopende terreinen, waardoor ze sneller tegen problemen aanlopen die zich ook nog eens kunnen ophopen. Dit zou duiden op zogeheten multi-problematiek, een conclusie die andere onderzoeken delen. 2

Ook lager opgeleiden en lagere inkomensgroepen lijken kwetsbaarder te zijn, om nog maar niet te spreken over personen die om andere redenen minder bekend zijn met het Nederlandse rechtssysteem zoals allochtonen en analfabeten, maar over wie het WODC-onderzoek in zijn geheel geen uitspraak doet.

Gevaar van probleemontkenning en afnemend vertrouwen

De praktijk, zoals die door de Geschilbeslechtingsdelta naar voren komt, doet vermoeden dat inderdaad niet alle burgers in staat zijn de teruggelegde verantwoordelijkheden waar te maken. De ingezette maatschappelijke ontwikkelingen zullen de behoefte aan rechtsmogelijkheden voor de burger vergroten. Zijn die mogelijkheden onvoldoende, dan kan dat het vertrouwen van de burger in het recht aantasten. Dit proces is voor een deel al zichtbaar. Opmerkelijk is dat volgens de Delta een groot aantal burgers twijfelt over de gelijke werking van het rechtssysteem voor arm en rijk: 42% is van mening dat rijke partijen gemakkelijker hun recht kunnen halen dan arme partijen. Dit houdt mogelijk verband met de opvallend lage waardering voor de advocatuur. Slechts een vijfde deel van de burgers meent dat advocaten eerlijk en betrouwbaar zijn en ruim tweederde (68%) acht de tarieven van advocaten te hoog. De advocatuur - toch een van de belangrijkste toegangsbronnen tot het recht - wordt daarmee veel minder gunstig beoordeeld dan de rechtspraak.

Afnemend vertrouwen in het rechtssysteem kan negatieve gevolgen hebben voor de wijze waarop burgers in de toekomst met hun problemen omgaan. Nu al onderneemt volgens het WODC-onderzoek 10% van de burgers geen actie wanneer zich een probleem voordoet. Sommige beweegredenen geven te denken: de betrokkene heeft genoeg van de hele zaak (19%) of meent dat er niets aan het probleem gedaan kan worden (17,1%). Probleemontkenning en afnemend vertrouwen kunnen, als ze een structureel karakter krijgen, leiden tot maatschappelijke afwending, verminderde participatie en ongewenste vormen van eigenrichting. Dit laatste doet zich al voor: mishandeling van advocaten, bedreigingen tijdens rechtszaken, het niet nakomen van overeengekomen omgangsregelingen betreffende de kinderen na een echtscheiding, het kappen van een hinderlijke boom van de buren, etc.

Intermediaire organisaties

Om deze negatieve gevolgen te voorkomen of in te dammen is het essentieel dat burgers voldoende ‘juridisch toegerust’ zijn om de juiste actie te ondernemen als zich een probleem of conflict aandient. Dat betekent bijvoorbeeld dat er goede toegang moet zijn tot intermediaire organisaties die de (kwetsbare) burger kunnen helpen om via het recht voor zijn gerechtvaardigde belangen op te komen. Nu kent Nederland vanouds een keur aan dit type organisaties, variërend van Sociaal Raadslieden, Bureau Slachtofferhulp en Reclassering tot de Consumentenbond, vakbonden, buurtverenigingen en schaderegelingbureaus. Voldoen deze dan momenteel niet? In hun onderzoek voor de RMO laten Maurits Barendrecht en Peter Kamminga zien dat niet zozeer het aanbod van informatie, begeleiding en interventie een probleem is - dat lijkt over het algemeen voldoende voor handen te zijn - als wel de mogelijkheden om van dat aanbod in een vroeg stadium effectief gebruik te maken. 3

Barendrecht en Kamminga wijten dat aan twee elementen: ten eerste een gebrekkig onderhandelingsklimaat - er is binnen veel relaties eerder sprake van polarisatie dan van constructieve onderhandeling -, en ten tweede de hoge barrières om een beroep te doen op een neutrale instantie zonder dat dit de desbetreffende relatie op scherp stelt. Op papier lijkt de toegang tot een neutrale interventie overal wel goed geregeld, maar in de praktijk gaat ze gepaard met veel lasten (tijd, geld, emotie, verlies van de relatie) voor de burger.

Conclusie

De uitkomst van de Geschilbeslechtingsdelta dat veel burgers zelfredzaam zijn en weinig problemen uiteindelijk bij de rechter belanden, betekent nog niet dat alle burgers zelfredzaam kunnen zijn en dat het beroep op de rechter verminderd kan worden. Juist een samenleving waarin de overheid verantwoordelijkheden naar de burger teruglegt, vraagt om goede en toegankelijke rechtsmogelijkheden. Dit laatste kan nog veel beter. Niet alleen geven burgers volgens het WODC-onderzoek zelf aan dat het rechtssysteem lang niet voor iedereen in gelijke mate uitpakt, ook blijven te veel problemen liggen die of in het onderhandelingstraject of door middel van een interventie van een neutrale instantie tot een oplossing zouden moeten kunnen komen. Daar komt bij dat de druk om binnen de toegenomen complexiteit aan wet- en regelgeving zelfstandig problemen op te lossen steeds meer burgers parten speelt. De vraag is echter of deze lessen uit de Delta getrokken worden.

Door Rienk Janssens en Dilia van der Heem

Dr. R. (Rienk) Janssens is adviseur bij de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO). Mevr. mr. D.A.T. (Dilia) van der Heem is lid van de RMO en officier van justitie te Rotterdam. In december 2004 verscheen het RMO-advies Toegang tot recht. Reacties: r.janssens@adviesorgaan-rmo.nl

1 Ministerie van Economische Zaken, directie Marktwerking (2004), Onderzoek naar afhandeling van individuele consumentenklachten. Amersfoort: Twynstra Gudde.

2 N.J.H. Huls, Over rechtshulpgolven en andere dingen die voorbijgaan.... Een voorstudie t.b.v. de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (2004). Gepubliceerd op www.adviesorgaan-rmo.nl.

3 J.M. Barendrecht en Y.P. Kamminga, Toegang tot recht: de lasten van een uitweg. Opgenomen als bijlage 3 in RMO-advies 33, Toegang tot recht (2004).