De burger moet meer eigen verantwoordelijkheid dragen. De overheid wordt almaar strenger. Wie een formulier een dag te laat heeft ingeleverd, kan zijn uitkering vergeten. Tegelijkertijd trekt de Staat zich steeds minder aan van het recht van de burger als ‘derde partij’. Wie als belanghebbende bezwaar maakt tegen een plan van de overheid, verliest uieindelijk vrijwel altijd.

Een zorgwekkende ontwikkeling, vindt professor mr. Leo Damen, hoogleraar bestuursrecht aan de Rijksuniversiteit Groningen en decaan van de faculteit der Rechtsgeleerdheid. Van 1995 tot 1998 was hij raadsheer in de Centrale Raad van Beroep, nu raadsheer-plaatsvervanger in die Raad en rechter-plaatsvervanger bij de rechtbank Groningen. Verder is hij annotator voor Ars Aequi en lid van de Commissie algemene regels van bestuursrecht.

Hij promoveerde in 1987 op het proefschrift ‘Ongeregeld en ondoorzichtig bestuur’ en publiceerde over een verscheidenheid aan onderwerpen binnen het algemeen deel van het bestuursrecht, zoals de ‘Awb-mens’, over openbaarheid van bestuur, over de onrechtmatige overheidsdaad en schadevergoeding, over bestuurlijk toezicht en over subsidierecht. In 1999 oreerde hij over ‘Eén burger, gefragmenteerd bestuur’.

“Bestuursrecht is er niet om mensen op te voeden tot formulierkundigen”, is zijn overtuiging.

Lang bestond - in het verlengde van dat bestuursrecht - het adagium dat de overheid dienend moest zijn. De burger moest door instanties van bovenaf zo goed mogelijk worden geholpen. “De ambtenaar achter het loket deed dus zijn best om de burger de helpende hand te bieden.”

Bureaucratisch

Uitgangspunt daarbij was de ‘ongelijkheidscompensatie’. De burger zit per definitie in een structureel zwakke positie van onkunde en de overheid heeft de taak dat goed te maken, dus hem bij te staan. Daar is in de optiek van Damen behoorlijk verandering in gekomen. “De overheid dient niet meer, het is aan de burger alles meteen goed te doen.”

Hij is de recente jurisprudentie - voor zover die is gepubliceerd - nagegaan en vond daarin gevallen die zijn overtuiging staven. Een Marokkaanse vrouw die zich vrijwillig wil verzekeren, wordt tweemaal om hetzelfde gevraagd, begrijpt dat niet en wordt uitgesloten van een verzekering, terwijl ze daar recht op heeft.

Regels zijn regels, formulieren heilig. Een meisje met een incestverleden, dat daar moeilijk over kan praten, krijgt een aantal jaren geen uitkering omdát ze daarover moeilijk kan praten met derden. Zij had bureaucratische vaardigheden moeten hebben. Resultaat is dat een verzekeringsarts, behandelend huisarts, behandelend fysiotherapeut, bezwaarverzekeringsarts, twee psychiaters, een aantal ambtenaren en gemachtigden van het Uitvoeringsinstituut zich in de zaak hebben moeten verdiepen. Daarnaast moest de vrouw een advocaat nemen en hebben vier rechters - met hun ondersteunend apparaat - zich bezig moeten houden met het geval. Uiteindelijk blijkt zij recht te hebben op haar uitkering, maar niet met terugwerkende kracht.

Despachante

Damen schetst het beeld van elke burger die een examen ‘formulierkunde’ dient af te leggen om in deze samenleving te krijgen wat hem toekomst. Door het verkeerd invullen of te laat inleveren van een formulier kan een burger vergunning, uitkering, subsidie of schadevergoeding mislopen. Een rigide houding van de overheid, die volgens Damen geen pas geeft. “Burgers moet je niet vangen op bureaucratische handigheidjes. Ze struikelen nu over horden, onderweg naar iets waarop ze in principe gewoon recht hebben.” Er ontstaat een klasse die in staat is zijn weg te vinden in het ‘bureaucratisch struikgewas’ en een klasse die daar niet in slaagt.

“Tragisch daarbij is dat diegenen die dat niet lukt, de overheid het hardst nodig hebben. In Brazilië kun je een ‘despachante’ inhuren, iemand die de zaak bespoedigt, vlottrekt. In Nederland hadden we een vergelijkbaar instituut, de sociaal raadsman, maar die is nu grotendeels wegbezuinigd.”

Het vergt een culturele omslag onder ambtenaren maar het komt ook door de wetgeving, die dwingt tot een dergelijke strenge aanpak. Een cultuur die nog steviger wordt door uitspraken van bestuursrechters die de wet steeds strikter toepassen. “Gevolg van een grote mentaliteitsverandering”, aldus Damen. Maar hij vindt dat ten onrechte. “Wie heeft er last van als je soepel bent?”

ADO-stadion

Volgens Damen kwam de omslag in 1997 met het rapport van de Commissie-Van Kemenade. Die stelde het bestuursrecht te ervaren ‘als poep waarover de overheid uitglijdt bij het uitvoeren van grote infrastructurele projecten’. De commissie doelde op procedures voor inspraak en bezwaar, die tot ernstige vertraging bij de aanleg van een project konden leiden. Vanuit die gedachte beschouwden politici het bestuursrecht als een ernstige belemmering om grote projecten tot stand te brengen. “Als tegenreactie ontstaat nu de neiging om de burger in zijn eigen hok terug te dringen”, zegt Damen. Hij begrijpt wel dat de overheid bij deze megaprojecten de procedure wil stroomlijnen. “Als grotere belangen spelen kan je streng zijn voor de burger, maar dit schiet te ver door.”

Een voorbeeld is de aanleg van de Tweede Maasvlakte en de bouw van het ADO-stadion. De Raad van State haalde recentelijk door beide plannen een streep, maar interessanter is de reactie daarop van het lokaal, of landelijk bestuur. In het geval van de bouwer van het ADO-stadion stond op voorhand vast dat de bouw hoe dan ook door zou gaan.

“Wat de Maasvlakte betreft, zei minister Peijs (Verkeer en Waterstaat) onmiddellijk dat het project toch kon doorgaan, terwijl ze onmogelijk de 35 pagina’s omvattende uitspraak voldoende bestudeerd had kunnen hebben om een conclusie te trekken. Laat staan dat ze wist wat de resultaten van het noodzakelijke nieuwe onderzoek zullen zijn.”

Benzinepomp

‘Wie bouwt, die wint’, is de overtuiging van Damen. Neem het geval in Ameland, waar iemand een benzinepomp wilde beginnen. Het gemeentebestuur wilde het wel, maar het bestemmingsplan liet het niet toe. Toch kwam de benzinepomp er. Volgens Damen is het bestemmingsplan nu primair het kader om van af te wijken. “Waarvoor maken gemeenteraden die plannen eigenlijk? Alleen maar omdat het in de wet staat?”

Er is volgens Damen ook duidelijk een ontwikkeling gaande dat procedurefouten van de overheid zelf steeds meer worden toegestaan. “Op allerlei manieren probeert de overheid zich onder haar aansprakelijkheid uit te wringen. De houding van het bestuur is: wij mogen wel fouten maken, maar als jíj schade hebt, dan heb je pech gehad.”

In gevallen dat het tot een hoger beroep komt, pleit Damen voor een bestuursrecht van ‘twee niveaus van strengheid’. Bij meerpartijenverhoudingen - waarin niet alleen de overheid en de direct betrokkenen een rol spelen maar bijvoorbeeld ook milieugroeperingen - met complexe verhoudingen en grote belangen, mogen wat Damen betreft procedureregels strikt worden toegepast. “Maar bij een tweepartijenverhouding, als het gaat om de eenvoudige burger aan het loket, moet de overheid zich veel soepeler en dienend opstellen.”

“Werp niet te veel juridische obstakels op. Geef iemand gewoon waar hij recht op heeft. Daar hebben ambtenaren en bestuur zeker de ruimte voor”, stelt de hoogleraar bestuursrecht.

Door Bram Pols
Bron: Haagsche Courant