De overheid is van plan de komende jaren nog veel meer informatie op internet te gaan zetten. Die intentie komt voort uit een rapport van de commissie Wallage uit 2001. Die adviseerde in In Dienst Van De Democratie dat de overheid van papier naar digitaal moet en deze informatie pro-actief via internet beschikbaar moet stellen. Die aanbevelingen worden uitgevoerd.

Maar in Europese vergelijkingen over 'e-governance' komt Nederland in de Europese achterhoede. In januari 2004 schreven zes onderzoekers van de Universiteit van Tilburg al dat de overheid op internet nog niet genoeg deed. Zo bevelen ze een 'onderhoudsplicht' voor websites aan, inclusief levering van gepersonaliseerde informatie op grond van aangegeven behoeften van burgers en groepen.

Toenmalig minister voor 'bestuurlijke vernieuwing' Thom de Graaf haakte daar een half jaar later op in met zijn notitie Op Weg Naar Een Elektronische Overheid in het kader van het programma Andere Overheid. Volgens de minister zullen burgers en maatschappelijke organisaties zelf de publieke sector meer en meer gaan controleren aan de hand van alle beschikbare informatie.

Deense verschuiving

In de Deense gemeente Odder verkeren de lokale krant en radio op voet van oorlog met de gemeente. Het conflict gaat over de succesvolle gemeentelijke websites, Oddernet en Odderweb. Op de sites staan dagelijks meer dan tien nieuwsartikelen over de regio. Ze worden niet geschreven door ambtenaren, maar door journalisten die in dienst zijn van de gemeente zelf. In een onderzoek van de Deense wetenschapper Jens Hoff klaagt de lokale krant Odderavis over de samenwerking met de gemeente. "Die was al slecht en nu hebben ze hun eigen nieuwssite opgezet met als doel bezoekers te trekken. Toen hebben we als krant gezegd: verdorie, wij moeten de baas zijn over de nieuwsstroom."

Maar volgens Hoff is de krant de strijd aan het verliezen. Want het gaat slecht met de twee lokale kranten Odderavisen en Horsens Folkeblad. Ze hebben lokale correspondenten moeten ontslaan en 'lenen' steeds vaker nieuws van de gemeentelijke nieuwssite. "Soms komt het dicht bij 'knippen en plakken'", schrijft Hoff. "En daardoor is de kritiek van de lokale pers op het openbaar bestuur afgenomen."

Is het verhaal van Odder, waar de gemeentelijke website de politieke agenda bepaalt, een uitzondering of wordt dit een trend? Hoff: "In sommige regio's in Denemarken hebben lokale kranten wel goede nieuwssites opgezet, maar het verhaal van Odder toont wel aan dat internet de verhoudingen tussen overheid en lokale pers op zijn kop kan zetten."

Wat de gevolgen daarvan kunnen zijn, behoeft volgens Hoff meer onderzoek. Voorbeelden waarbij de gemeente Odder via zijn site effectief een positiever beeld neerzette van lokale kwesties dan werkelijk het geval was, duiden al wel op een minder kritische rol van de lokale journalistiek.

Directe controle burgers?

Zouden deze effecten zich behalve op lokaal niveau ook regionaal en nationaal kunnen voordoen? De informatiestroom van overheidsinstanties via internet is immers tegenwoordig enorm. Wie een blik werpt op de vacatures in de vakgebieden journalistiek en communicatie, ziet dat een flink deel bestaat uit redactionele banen bij de overheid.

Het aantal gevraagde 'webredacteuren' bij overheidsinstanties overtreft het aantal vacatures voor krantenredacteuren. Maar op de overheidssites staan natuurlijk niet alleen actuele berichten, bekendmakingen en uitleg van het beleid. Steeds vaker komt overheidsinformatie via internet beschikbaar in de vorm van statistieken, databases, interactieve kaarten, vergunningen en andere documenten, die ook nog eens allemaal doorzoekbaar zijn. Voorheen was het een heel karwei om aan papieren stukken te komen en al helemaal om die te vergelijken met jaren daarvoor, maar nu is veel informatie doorzoekbaar in zoekmachines.

Overheidsinstanties kunnen met redactionele websites bedoeld of onbedoeld concurreren met 'oude' media, maar komt er ook interactie met burgers tot stand? Kunnen burgers ook zelf een deel van de controlerende taak van de journalistiek overnemen? Netkwesties legde deze vragen voor aan een aantal deskundigen. Hoe zien zij de gevolgen van de toenemende stroom overheidsinformatie via internet?

Nauwelijks publiek gebruik

Bestuurswetenschapper Albert Meijer, universitair docent aan de Utrechtse school voor Bestuurs- en Organisatiewetenschap schreef in 2004 een boek over de betekenis van internet voor de maatschappelijke controle op de overheid. Daarvoor onderzocht hij de invloed van drie soorten informatie:

1. de kwaliteitskaarten van de Onderwijsinspectie,
2. wachtlijsten van ziekenhuizen,
3. online kaarten van provincies en gemeenten met bedrijven met gevaarlijke stoffen.

Uit het onderzoek van Meijer blijkt dat, tot dan toe, burgers websites waarmee ze de publieke sector kunnen controleren niet of nauwelijks gebruiken. En zelfs als ze de websites bekijken, leidt het meestal niet tot de keuze voor een andere school, ziekenhuis of woonlocatie.

Toch vindt Meijer die sites geen weggegooid geld, want (belangen)organisaties en journalisten gebruiken de sites wél, en ze dwingen toch tot betere prestaties. Ook lokale media kunnen uitstekend gebruikmaken van dergelijke sites voor hun berichtgeving. Dat kan in allerlei gevallen leiden tot reputatieschade, en de angst daarvoor zet scholen, ziekenhuizen en bedrijven niet zelden aan tot verbetering van prestaties, zo vond Meijer.

Journalistieke activiteit

Maar ze kunnen ook de publieke cijfers gaan manipuleren. In die zin werkt de openbaarheid van allerlei gegevens via internet niet alleen extra controle in de hand, maar ook een schijnwaarheid, want wie controleert die openbare cijfers nog? Volgens Meijer zal juist dat nog altijd de taak zijn van journalisten. Maar de burger kan op zijn beurt dankzij internet wel de journalistiek makkelijker controleren: gebruikt een krant verkeerde cijfers, dan kan de lezer dat zelf zien op internet.

"Dat overheden steeds meer informatie actief op internet openbaar maken, stelt mensen ook in staat kritischer naar de journalistiek te kijken. Vanuit de journalist gezien vormt dat misschien een bedreiging, maar vanuit de burger gezien is het juist goed, want het werk van de journalist wordt zo transparanter", zegt Meijer nu tegen Netkwesties.

Internet is ook ideaal voor het bespreken van fouten van de media. Meijer: "Waar media vaak eenzijdig berichten, daar zullen debatten op internet tussen burgers, maatschappelijke organisaties en andere partijen een tegenwicht kunnen bieden." Maar echt zinnige debatten naar aanleiding van overheidsinformatie op internet moeten nog op gang komen.

Debat organiseren

"Juist debatten over het presteren van scholen, ziekenhuizen en andere publieke instellingen vinden nog nauwelijks plaats, tenminste niet naar aanleiding van concrete informatie op internet. Terwijl bij internet juist die informatie makkelijk kan worden gekoppeld aan een debat", zo schrijft Meijer. Wellicht dat hier voor uitgevers en journalisten een schone taak ligt: debatten organiseren en ondersteunen met traditionele en/of online media.

Overheden moeten op hun sites veel meer zorg besteden aan de duiding, een goede uitleg van de informatie, zo vindt Meijer, maar daarmee schuiven ze wat hem betreft nog niet op richting het terrein van de journalistiek. "We zagen de laatste jaren juist dat de overheidscommunicatie op internet in Nederland naar verhouding met andere landen niet echt van de grond kwam. Dus zover zijn overheden nog lang niet. En aan duiding doet de overheid natuurlijk altijd al, ook via klassieke media, bijvoorbeeld door middel van spindoctors."

Door internet verdwijnen op veel gebieden de tussenpersonen, de intermediairs. In de journalistiek ziet Meijer dat nog niet zo snel gebeuren. "Het merendeel van de mensen zal afhankelijk blijven van tv en krant, maar als je de achterliggende bronnen echt wilt controleren, dan kan dat steeds vaker via internet".

Meijer: "De journalistiek blijft twee functies hebben: instrumenteel en oriënterend. Het kan of direct helpen bij het maken van een keuze, zoals bij vragen als waar kan ik het beste iets kopen of welk toneelstuk moet ik zien, of bij het vormen van een mening over een onderwerp. Wat betreft die instrumentele rol voor de journalistiek zou er wel een verandering kunnen ontstaan, want daarvoor is internet geschikter. Informatie is eenvoudiger te vinden en toe te spitsen op persoonlijke voorkeuren. Ook in hun oriënterende rol blijven media belangrijk. Doordat er zoveel informatie is, raken mensen snel het overzicht kwijt. Dat overzicht blijven journalisten bieden."

Op lokaal niveau zou de situatie volgens hem wel kunnen veranderen. "Daar kan wel degelijk het effect voorkomen zoals in het Deense Odder, ook door bezuinigingen bij de lokale pers. Als een correspondent eerst nog de hele week over nieuws uit één plaats kan schrijven, en daarna nog maar 10 uur, dan zal hij meer gaan leunen op informatie die via internet door de gemeente wordt verspreid. Zulke ontwikkelingen gaan sluipend", zegt Meijer.

Zware overheidsinvesteringen

Jo Bardoel, bijzonder hoogleraar mediabeleid aan de Universiteit van Amsterdam, ziet stijgende overheidsbudgetten voor communicatie. "Overheden nemen steeds meer communicatieadviseurs en contentproducenten in dienst. Hun aantal is inmiddels vele malen groter dan de groep mensen die de inhoud van de media produceert. Over de verhouding tussen beide groepen bestaat veel discussie: is het nu 2:1 of 4:1? Waarschijnlijk ergens ertussen."

Volgens Bardoel is een ander gevaar voor de journalistiek dat communicatiemedewerkers bij de overheid veel vakmatiger bezig zijn. "Ze zijn veel professioneler dan journalisten. Ze hebben meer beroepskennis en specialiseren zich beter, bijvoorbeeld door cursussen. Tot de komst van internet had de journalist het alleenrecht, een soort monopolie op het nieuws. Nu is dit voorbij. Burgers kunnen zelf bij de bronnen. Ik weet niet of ze daar ook heen gaan. Waarschijnlijk gebeurt het deels", zegt Bardoel.

Toch blijven media belangrijk voor het bepalen van de publieke agenda, meent Bardoel. "Ze vatten goed samen wat er allemaal speelt. Je krijgt een menu voorgeschoteld van wat er interessant en belangrijk is. Maar als je echt in een onderwerp geïnteresseerd bent, dan kan je op internet veel meer te weten komen. Internet biedt voor allerlei specialisaties veel meer aanbod, bijvoorbeeld van overheden."

Lokale dreiging

Voor de lokale pers is het volgens Bardoel verontrustend dat de gemeenten niet meer in de huis-aan-huisbladen hoeven te adverteren om hun mededelingen bekend te maken. "Als ze daarmee stoppen en alleen naar internet verwijzen, dan lopen de inkomsten terug, dat kan de doodsteek zijn voor sommige bladen. Overheidssites zijn in die zin voor de lokale pers min of meer concurrentie, want internet is veel goedkoper terwijl kranten duur zijn om te produceren."

Toch is Bardoel niet al te somber over de lokale pers, want internet zorgt volgens hem voor 'glokalisering'. "Zowel het lokale als het wereldwijde wordt belangrijker, ten koste van het nationale niveau."

Oftewel: er zijn op internet genoeg kansen voor lokale media. "Door internet gaat misschien de lokale politiek weer meer leven. Politici hebben weblogs en daardoor ontstaat er meer informatieaanbod en ook meer debat. Dat kan stimulerend werken voor de lokale politiek en de interesse in het lokale nieuws. De journalist kan alles in perspectief zetten, dat kunnen overheden en politici niet. Bovendien zie ik op regionaal en lokaal niveau nog weinig overheden die actief documenten op internet zetten."

Erosie oude media

Communicatiewetenschapper Valerie Frissen, hoofd van de afdeling ICT en Beleid van TNO in Delft, ziet de macht van de 'oude media' sowieso afnemen door internet. "Veel meer partijen zenden nu hun boodschap uit en iedereen kan die ontvangen. Door het versplinterende aanbod kalft de relatief sterke positie van de media af. Een mooi voorbeeld daarvan is de online databank van de Onderwijsinspectie met de rapporten over scholen."

Volgens Frissen zal dat soort belangwekkende informatie bij uitstek via internet het publiek bereiken. "Als je een huis wilt kopen, kijk je eerst op allerlei sites of er bijvoorbeeld een gevaarlijk bedrijf in de buurt zit, of hoe hoog de criminaliteit er is. Als je een rijschool zoekt, kijk je eerst in de databank met slagingspercentages. De krant zal best over dat soort onderwerpen schrijven, maar op internet is het terug te vinden op basis van eigen voorkeuren."

Intussen zetten overheidsinstanties rond allerlei onderwerpen sites op, waarop ze de eigen boodschap in een journalistiek sausje gieten. Denk aan het weblog voor de gekozen burgemeester, betaald door toenmalig ministerie De Graaf van Bestuurlijke Vernieuwing, of een site voor de Europese grondwet, betaald door Buitenlandse Zaken.

Goed of slecht? Frissen: "Laten we zeggen dat het een soort geavanceerde voorlichting is, want het woord propaganda wil ik niet gebruiken. Maar diffuus is het soms wel. Van allerlei soorten online informatie is moeilijk te zien of ze echt onafhankelijk tot stand zijn gekomen."

His masters voice

Dat ervaart in de praktijk Arjan Widlak, directeur van het communicatiebureau United Knowledge en hoofdredacteur van de site Politiek-digitaal.nl. Hij wijst op de aard van uitingen van projectbureaus, zoals die van hemzelf, in de overheidscommunicatie:

"Geloof me, bijna elke letter wordt eerst goedgekeurd door een ambtenaar. Dat moet ook wel, want anders wordt er meteen gebeld met de vraag of iets het officiële standpunt van de minister is. Daardoor opereer je als tekstschrijver in opdracht van de overheid, anders dan als journalist."

Sporadisch zijn overheidssites concurrentie voor de journalistiek, vindt Widlak. Hij noemt Ossos, het programma Open Standaarden en Open Source Software voor de overheid, als zeer positief voorbeeld. Widlak: "Normaal zijn veel overheidssites nogal volgend ten aanzien van nieuws, maar bij Ossos staat veel wat elders nog niet te lezen was."

Hij denkt ook niet dat burgers zelf via internet de overheid gaan controleren. "De normale burger zal dat zeker niet doen, maar het is wel mogelijk dat mensen die beroepsmatig heel erg met een onderwerp bezig zijn van die actieve openbaarheid op internet gebruik gaan maken."

Wel betere controle

Positiever over de actieve rol van de internettende burger is Arthur Edwards, bestuurswetenschapper aan de Erasmus Universiteit in Rotterdam. Hij denkt dat internet voor een betere controle op het openbaar bestuur zorgt dan met media er als doorgeefluik tussen. "Informatie is voor journalisten zelf makkelijker beschikbaar, maar nu iedereen openbaar kan publiceren zie je meer en meer weblogs die aanvullend of corrigerend zijn ten opzichte van media. Dat kunnen ze ook worden ten opzichte van het openbaar bestuur."

Edwards kan zich ook voorstellen dat de websites van gemeenten functies kunnen overnemen van de lokale pers. "Maar de lokale pers moet zich vervolgens meer toeleggen op het kritisch volgen van gemeenten. Als ze dat niet doen en alleen maar de nieuwsberichten van de gemeentesites overnemen, dan legt dat vooral het eigen falen bloot. Lokale media moeten de informatiestroom juist beter begrijpelijk maken."

Ook Frissen ziet daarin nog wel mogelijkheden voor de lokale pers. "Journalisten moeten niet alleen betekenis toekennen aan de informatie, maar mensen ook echt op weg helpen. Wellicht kan de professionaliteit van journalisten om betrouwbare informatie te vinden ook ingezet worden om op internet mensen praktischer dan nu bij te staan."

Dat kan volgens haar alleen als journalisten zich meer specialiseren. "Het succes van sommige weblogs is dat de makers deskundigen zijn op een bepaald gebied, daarmee trek je publiek aan."

Gerichte distributie

Gemeente-informatie kan via internet in de toekomst zo ingezet worden dat alle burgers precies dat krijgen wat ze willen, voorspelt John Heins, directeur van Gemeenteweb. "Wat vroeger aan mededelingen van de gemeente in het huis-aan-huisblad werd geplaatst, staat tegenwoordig op internet. Die websites vervullen een rol die de krant nooit kan vervullen. Bijvoorbeeld: je vult je postcode in en je blijft op de hoogte van alles wat voor jou van belang is. Zodra je buurman een vergunning voor een dakkapel aanvraagt, krijg je dat per e-mail of sms toegestuurd. Maar daar kan de gemeente ook nieuws aan koppelen."

Maar alleen bij enkele tientallen grote gemeenten ziet Heins misschien enige concurrentie voor journalistieke media. "Kleine gemeenten moeten het doen met minder communicatiemedewerkers, en van een ander kaliber. Die zijn veel minder in staat het plaatselijke nieuws via internet te beïnvloeden."

Heins vindt het geen gekke gedachte als gemeenten journalisten zouden aannemen voor hun sites. "Het zou wel goed zijn om de informatie op een lekkere, goed geschreven manier te presenteren." Nadeel is de inperking. "Je krijgt dan waarschijnlijk een soort propagandamachine. De gemeente zal nooit op zijn site zetten dat er iets niet goed gaat. Journalisten kijken meestal met een kritische blik, ze doen aan hoor- en wederhoor, en trekken nieuws in een breder perspectief. Dat waarderen de lezers."

Redactiestatuten voor overheden

De enige oplossing is volgens Heins dat de internetredactie wordt gescheiden van de ambtenarij. "Ook overheidssites zouden redactiestaturen moeten krijgen waarin dat staat. Het zou het bezoek van de sites kunnen vergroten. Grote gemeenten hebben al tijden interne magazines waarvoor redactiestatuten zijn opgesteld waarin staat dat het bestuur zich niet mag mengen in de inhoud. Voor de websites van gemeenten geldt dat nog niet, maar er zijn überhaupt weinig redactiestatuten voor internetsites."

Arjan Widlak van United Knowledge en Politiek-Digitaal is het met Heins eens: "Je kunt je afvragen of sommige overheidssites niet eigenlijk een redactiestatuut zouden moeten krijgen, zodat ze wat meer los van de opdrachtgever kunnen opereren."

Gecontroleerde 'meerwaarde'

"De overheidssites hoeven niet altijd strijdig te zijn met de functie die vrije media vervullen", vindt Jaap de Bruin. Hij werkte eerder voor Radio 1, onderhield de politieke website Binnenhofse Zaken en is tegenwoordig als internetchef bij de Rijksvoorlichtingsdienst onder meer verantwoordelijk voor Regering.nl. "De duiding van het beleid, dat krijg je er tegenwoordig via internet gratis bij, naast alle dienstverlening die de overheid al online biedt. Voor de burger heeft dat absoluut meerwaarde ten opzichte van de oude situatie. Door al die informatie op internet wordt de overheid transparanter en daardoor zal de overheid meer haar best moeten doen. Als er grove fouten worden gemaakt, dan is dat straks voor iedereen zichtbaar op internet."

Toch gelooft hij niet dat veel burgers zelf op online onderzoek uit zullen gaan. "Nieuws ontstaat toch vaak vooral omdat er boze lezers naar de Telegraaf hebben gebeld. Ze klagen eerder over situaties op bijvoorbeeld scholen dan dat ze eerst het inspectierapport van de school van internet downloaden."

Bij gemeenten ziet De Bruin wel verschuivingen: "Ze plaatsen de mededelingen natuurlijk ook al twintig, dertig jaar in eigen wekelijkse krantjes. In die zin is het niet zoveel anders. Maar steeds vaker komt de informatie actief naar burgers toe, bijvoorbeeld met e-maildiensten. Maar wie is daarop geabonneerd? Ik denk toch vaak de professionals. De gewone burger bereik je er niet snel mee."

Burgers speuren niet

Ook Pim Manzoli, chef digitale media bij de directie Communicatie van het ministerie van Binnenlandse Zaken, ontkent stellig dat overheden en burgers als zenders en ontvangers de media uitschakelen: "Dat is niet het doel van overheidssites". Dat is wel het bieden van transparantie. De commissie-Wallage heeft vier jaar geleden al gezegd dat informatie die in principe openbaar is ook echt actief op internet moet worden geplaatst. Die gedachte begint nu langzaam zijn beslag te krijgen."

"Maar het is niet realistisch te denken dat gewone burgers al die droge stukken gaan zitten napluizen op internet. Als ik kijk naar de bezoekers van onze sites: tweederde zijn hoogopgeleide professionals. Dus daar moeten we ons geen illusies over maken. De media blijven belangrijk om al die informatie te vertalen."

Volgens Manzoli zijn de ministeries gezamenlijk bezig met het beter vindbaar maken van alle informatie via internet. "We moeten het niet meer op elke site helemaal verschillend aanbieden." Daarom wordt er gewerkt aan een metadatering van alle internetinformatie van ministeries.

"Door allemaal op dezelfde manier trefwoorden toe te voegen in vijf verschillende velden maken we een structuur waarmee mensen straks beter door de informatie kunnen bladeren", aldus Manzoli. "Tegelijkertijd blijft marketing van die informatie in de vorm van communicatiecampagnes nodig."

Novaatje spelen

Een opmerkelijk voorbeeld daarvan is het onderdeel WebTV op de site van Binnenlandse Zaken. Een groot succes is het nog niet. "WebTV bevindt zich nog maar in een beginstadium, maar het past wel bij de intentie om meer video te gebruiken. We leven in een beeldcultuur en we willen op internet niet alleen tekstuele informatie bieden."

Een digitaal overheidskanaal gloort aan de horizon, maar volgens Manzoli zal dat er op korte termijn niet komen. "Je moet je afvragen wie we daar mee zouden bereiken die we nu nog niet bereiken."

Ook De Bruin van de RVD kent nog geen plan voor digitale kanalen. "Er wordt wel over nagedacht. In België hebben ze al zoiets. Maar we zitten nog in een te vroeg stadium."