Nederland had als een van de eerste landen wetgeving rond toegang tot overheidsdocumenten. De Wet openbaarheid van bestuur [Wob] stamt van 1 mei 1980. Maar dat zegt nog niets over de mate van openbaarheid; over hoe vaak een beroep op die wet gedaan wordt; en al helemaal niet over hoe vaak dat succesvol is.

Na vijfentwintig jaar Wobben kan gesteld worden dat er al die tijd weliswaar weinig gebruik gemaakt wordt van die Wet én dat er door overheden opvallend terughoudend beslist wordt, maar dat er toch een zekere inzagepraktijk ontstaan is. Althans tot zeer recent.

Het hoofdprobleem met onze openbaarheidswetgeving is het poldermodel met zijn cultuur van overleg, harmonie en consensus, nog versterkt door de in ons land zeer geringe bereidheid tot controle van het bestuur.

In de praktijk leidt deze cultuur tot terughoudendheid bij indieners uit vrees de relatie met de overheid onder druk te zetten, en tot grote terughoudendheid bij ambtenaren die ‘hun’ documenten onder zich willen houden.

Verzoeken worden vrij smal en slecht gefundeerd ingediend. Overheden antwoorden zeer traag, en weigeren puur om tijd te rekken wetend dat verzoekers gaande een procedure vaak afhaken.

De Wob zelf kent te veel en vooral te vage weigergronden die bovendien door recente verbouwingen in de wet zeer ingewikkeld geworden zijn. De Wob is al lang geen lekenwet meer.

Tot zeer recent was er echter een zekere inzage praktijk. Rond de duizend verzoeken per jaar bij landelijke overheden waarvan ongeveer 15% gehonoreerd wordt op basis van het verzoek; een percentage dat na bezwaar stijgt tot 35.

Recent, al dan niet toevallig samenhangend met de komst van de kabinetten Balkenende, wordt er meer geweigerd en wordt dat zelfs gedekt door rechters als de zaken in beroep en hoger beroep komen. Er waart een nieuwe wind. Een wind dwars op die in de ons omringende landen en mede daarom ook niet, althans voor een groot deel niet, te verklaren door de ook aanwezige trend naar een more secretive society als gevolg van de terreurdreiging.

Er is meer aan de hand. De belangen van de bewijs- en rechtzoekende burger, van de voedsel-, onderwijs- en zorgconsument die in een privatiserende wereld met steeds meer persoonsgebonden budgetten en voorzieningen zelf moet gaan shoppen lijken in de politieke werkelijkheden van parlementen en nota’s prominent aanwezig, maar in de juridische wereld steeds minder.

Daar waar VWS bij monde van de minister en de inspectie keer op keer gegevens over ziekenhuisinfecties noemt als voorbeeld van openbaar te maken data, laat de minister tegelijkertijd de landsadvocaat in een Wob-zaak exact over dit gegeven tegen pleiten. Dat gebeurde altijd al enigszins, maar sinds kort én met verve én met succes bij de rechters.

Het is hoog tijd voor een balans. De Wob bestaat 25 jaar. In de landen om ons heen en in de EU neemt de transparantie de laatste jaren toe soms zelfs met waarlijk rasse schreden; hier neemt hij plots af.

De cultuur moet tegen het licht en de Wob en de Wob-instructies moet gesleuteld worden zodat Nederland weer kan aanhaken bij het Europese en Angelsaksische gemiddelde.

Waar en door wie wordt de Wob gebruikt

De Wob is een belangrijk goed. Het geeft de burger zelf, naast de parlementaire controle via de volksvertegenwoordigers, de mogelijkheid het beleid te controleren of de totstandkoming er van te reconstrueren.

De burger kan zelf met de Wob in de hand, zo luidt de bedoeling achter de wet, de extra-parlementaire controle invullen. Zelf een reconstructie maken van het beleid op basis van toegang tot documenten. Bij de Wob gaat het, net als bij de parlementaire controle om controle achteraf, met als belangrijke toevoeging: zo dicht mogelijk op real time.

De pers, belangenbehartigers, onderzoekers, zij allen maken gebruik van de Wob om een of meer lagen documenten onderliggend aan de door de overheid zelf actief openbaar gemaakte op te vragen.

In grote maatschappelijke kwesties zoals rampen; de kwaliteit in het onderwijs; fraude- en declaratie-zaken; reconstructie van veiligheidskwesties; de omvang van de wapenhandel via Nederland; inspectiegegevens en hun kwaliteit; de problematiek rond handhaving, en zo meer blijkt keer op keer dat burgers, vooral journalisten, via de Wob inzichten aandragen die via de parlementaire controle tot dan toe niet aan de orde kwamen.

Denk hierbij bijvoorbeeld aan de Bijlmerramp; de vuurwerkramp in Enschede; de Molukse treinkapingen; de eventuele komst van Öcalan naar Nederland; extreem rechts binnen Dutchbat; fricties binnen Defnsie over geweldsinstructies; wapenleveranties aan en via Israel, Pakistan en India; schoolprestaties; slaagcijfers autorijscholen; bijklussende journalisten; emolumentenvergoedingen. In al die zaken werden via de Wob documenten openbaar die tot dan toe in de parlementaire behandeling onzichtbaar waren.

Nederland van voorhoede naar hekkesluiter

Nederland en de Wob blijkt een merkwaardige combinatie met tegenstrijdige elementen.

Als een van de eersten een Wob

Zo behoort Nederland tot de landen die als eerste de openbaarheidsregeling in een wet vastlegden, 1 mei 1980.
Wereldwijd voerden een tiental landen dit soort wetten rond het begin van de jaren tachtig van de vorige eeuw in. De Verenigde Staten liepen in deze beweging voorop, hun Freedom of Information Act stamt al uit 1966. De absolute koploper is echter Zweden. Dat land kende toen letterlijk al twee eeuwen, 1766, de Freedom of the Press Act die de toegang tot overheidsdocumenten regelt.

In deze eerste golf landen met openbaarheidswetgeving zitten verder: Australië 1982, Canada 1983, Columbia 1985, Denemarken 1985, Nieuw-Zeeland 1982, Noorwegen 1970 en Oostenrijk 1987.

Na dit golfje gebeurt er tot begin jaren negentig weinig. Tegen de eeuwwisseling ontstaat een tweede golf waarin een vijftigtal landen tot wetgeving op dit gebied komt. Enkele voor Nederland relevante landen: België 1994, Duitsland 2004 [!], Italië 1990, Spanje 1992 en het Verenigd Koninkrijk 2005 [!]. Nog opvallender dan de late wetgeving in Duitsland en het Verenigd Koninkrijk is dat Frankrijk, en bijvoorbeeld ook Luxemburg en Zwitserland nog steeds geen wetgeving inzake openbaarheid kennen.

Maar die wet wordt amper gebruikt

Nederland is er weliswaar vroeg bij, maar het blijkt dat de burger de wet amper hanteert. Bij invoering in 1980 maakte minister Rood een conservatieve schatting gebaseerd op de Amerikaanse praktijk, daarbij kwam hij tot vijftig Wob-ambtenaren per departement. In de jaren tachtig bleken er niet meer dan één à twee per departement nodig. Nu is er geen enkel departement met meer dan vijf Wob-ambtenaren, eerste en tweede lijn tezamen.

In cijfers: In de jaren tachtig van de vorige eeuw zijn bij alle departementen en rijksdiensten tezamen enkele honderden Wob-verzoeken ingediend. De jaren negentig geven een snelle groei te zien. Vanaf midden jaren negentig ligt het aantal vrij stabiel rond de 1000 per jaar [Universiteit van Tilburg kwam voor 2002 in haar Wob-evaluatie op 1043 Wob-verzoeken].

Let wel dit slaat niet op lagere overheden en op bijvoorbeeld Zbo’s en het gaat bij al deze getallen om minima. Er is namelijk geen centrale registratie en Nederland kent geen notificatie. Dit laatste is overigens ook bij het Wobben een probleem, meer hierover verderop.

Weinig openbaarheid in Nederland

De poldercultuur verstikt de openbaarheid zowel bij de verzoekers als bij de verweerders. De nationale consensuspolitiek, de overlegcultuur maken dat er eerder gepolderd dan geWobd wordt. Belangenbehar-tigers zijn bijvoorbeeld bang dat ze de polder op scherp zetten als ze naast de overleggen met overheden ook gaan Wobben. De pers vreest dat ze geen nieuwtjes meer vernemen als ze al te penetrant gaan Wobben. Aan de andere kant blijkt het Wobben door de manier waarop de overheid er mee omgaat bepaald niet gestimuleerd te worden.

Nog steeds worden binnenkomende Wob-verzoeken gezien als extra werk, er wordt vertraagd, in eerste fase onrechtmatig althans onbehoorlijk geweigerd, en zo meer. Verder wreekt zich dat de archiefhuishouding zeer beneden peil is. Zeer vaak is er geen sprake van de ‘goede en geordende’ bewaring en ontsluiting die de Archiefwet voorschrijft. Bovendien is een probleem dat door ontbreken van notificatie voor niemand, niet voor de verzoeker maar ook niet voor de behandelend ambtenaar, zichtbaar is welke documenten er inzake de vraag of een onderwerp bestaan.

Enorme verslechtering sinds de kabinetten Balkenende

Toch is er, tot de kabinetten Belkenende, een periode van dik tien jaar waarin sprake is van een zekere inzagepraktijk op basis van de Wob, weliswaar minder omvangrijk en minder slaagrijk als bedoeld en door wetgever verwacht, maar toch.

Sinds de kabinetten Balkenende zijn we echter met rappe schreden onderin de achterhoede beland. Zowel absoluut als relatief. Enerzijds worden steeds meer categorieën stukken afgeschermd, anderzijds is er in de landen om ons heen een trend naar én meer openbaarheidsverzoeken én meer openbaarheid.

Er wordt meer geweigerd

Documenten rond strafzaken worden door justitie geweigerd verwijzend naar de Wet bescherming persoonsgegevens [Wbp] die de Wob opzij zou drukken. Dit is een visie die door het College bescherming
persoonsgegevens verworpen wordt, maar intussen wel leidt tot reeks afgewezen verzoeken.

Sinds 1996 zijn inspectiegegevens onder de Wob toegankelijk. Sinds december 2004 door Raad van State uitspraken, onder meer in de al aangehaalde zaak over ziekenhuisinfecties, niet meer. Althans als deze uitspraken trendsettend worden.

Zo is nu zelfs een zaak van 7.000 voedselconsumenten om toegang tot informatie over residuen in voedsel afgewezen. Dit gebeurd dwars door het verdrag van Aarhus heen, dat daarmee letterlijk 2 dagen na de inwerkingtreding tot dode letter verklaard is.

De Wbp en het verdrag van Aarhus maken de Wob zeer ingewikkeld. De Wbp en naar te vrezen valt ook het verdrag van Aarhus worden aangegrepen om verzoeken ingewikkelder, trager en weigerachtiger te beantwoorden.

De termijnen

Veel verzoekers haken af door de trage manier waarop Wob-verzoeken behandeld worden.

Enerzijds zegt dit iets over verzoekers [en hun cultuur] anderzijds beoogt de Wob zoveel mogelijk realtime toegang mogelijk te maken.
De wettelijke beantwoordingtermijn is 14 dagen met, indien gemotiveerd wordt, eenmaal het recht op 14 dagen verdaging voor de overheid. In de praktijk betekent dit dat in ruim 90% van alle Wob-zaken op dag 28 nog geen antwoord binnen is.

Dit wordt door ambtenaren geweten aan: capaciteit, beslislijnen en ook aan het ontbreken van notificatie en het niet in goede en geordende staat zijn van de archieven.

De oplossing is niet dit aanpakken, maar bovenop de verdagingstermijn nu in de wet ook een verlenging met 28 dagen op te nemen. Dit betekent dat verzoeken eerst na 56 dagen beantwoord hoeven te zijn.
Dit is de dood aan de openbaarheid. Het is gewoon een feit dat openbaarheid vooral dan een rol speelt als de informatie nog in het actuele debat een rol kan spelen. Wordt er eerst na twee maanden geantwoord dan is er al een probleem, zeker als daarna ook nog een bezwaarronde nodig is want dit kost nog dik een kwartaal extra.

Dit tijdsaspect is zeer cruciaal. Vele verzoekers stoppen omdat de informatie die los kan komen toch niet meer te gebruiken is, dit geldt voor zowel journalisten als belangenbehartigers. De eersten zien dat de actualiteit of de nieuwswaarde inmiddels verdampt is; de tweeden zijn inmiddels al diverse onderhandelingsrondes verder.
Bovendien hoeft het niet zo lang te duren als er maar voldoende ambtenaren zijn, als het archief maar op orde is en als er notificatie is. Zie bijvoorbeeld hieronder hoe het nu in het Verenigd Koninkrijk loopt.

Kleine vergelijking met buitenlanden

In het Verenigd Koninkrijk waar pas sinds 1 januari 2005 een Freedom of Information Act: FOIA bestaat, zijn per 1 maart 2005 al meer documenten openbaar gemaakt dan in 25 jaar Wobben in Nederland. Om precies te zijn: er zijn meer dan 50.000 van de meer dan 100.000 verzoeken die op 1 januari ingediend werden gehonoreerd. Dat is in twee maanden ongeveer tien keer zoveel als in 25 jaar Wobben in Nederland! In het Verenigd Koninkrijk zijn er nu al enkele duizenden FOIA-ambtenaren, speciaal daartoe opgeleid, in Nederland na 25 jaar enkele tientallen.

In Bulgarije zijn enkele tientallen access professionals actief naast tientallen journalisten die regelmatig Wobben. In Nederland zijn er hooguit anderhalve access professional en misschien tien journalisten die ietwat regelmatig Wobben.

In de VS zijn er op federaal niveau rond de 2,5 miljoen FOIA requests per jaar; enkele tientallen in de federale FOIA’s gespecialiseerde advocatenkantoren; en alleen al op federaal niveau rond de 5.200 ambtenaren belast met uitvoering de FOIA.

Door Roger Vleugels
Uit Wob Special, juli 2005