Bestuurskunde is een fascinerend vakgebied, maar volgens de Nijmeegse hoogleraar in die discipline professor dr. Michiel S. de Vries niet simpel te definiëren. "Een Britse collega zei twee jaar geleden 'Nous sommes les amis des fonctionaires', wij zijn vrienden van de ambtenaren. Maar daar zullen velen toch hun bedenkingen bij hebben, want het imago van het ambtelijk apparaat is niet zomaar slecht, het is verschrikkelijk slecht en bovendien nooit veel beter geweest. Cicero zei al dat 'een bureaucraat de meest verachtelijke van alle mensen is' en Nobelprijswinnaar Albert Einstein zei 'dat bureaucratie elk mooi werk doodt'. Maar dat imago is voor een belangrijk deel gebaseerd op mythen. Desondanks worden die mythen nog steeds in stand gehouden door politieke partijen, door wetenschappers, door journalisten en door wie al niet. En dat is fascinerend, omdat mythen vaak niets anders zijn dan als voor waar aangenomen verzinsels."

"In zulke mythen is het openbaar bestuur bijvoorbeeld synoniem met formulieren, overmatige controle en een bemoeizuchtige overheid. Andere mythen stellen dat het alleen goed kan komen met het openbaar bestuur als het wordt gereorganiseerd en wordt geherstructureerd. Daaraan ligt veelal een ideaalbeeld ten grondslag, waarin decentralisatie, privatisering, minder bemoeizucht, minder controle, minder verkokering en uiteindelijk minder overheid centraal staan. Volgens die mythen dient elke overheid, waar ook ter wereld, vooral kleiner te worden."

Uniek Nederlands

"Begin deze maand is opnieuw gebleken dat er veel mythen bestaan over het openbaar bestuur. Mede daaraan is de moeizame uitslag van het referendum over het Europees grondwettelijk verdrag te danken. Brussel zou staan voor bureaucratie, regelzucht en centralistisch beleid, waardoor de democratie en het unieke Nederlandse beleid negatief zouden worden beïnvloed."

"Als we, zoals de studie bestuurskunde beoogt, kijken naar wat er werkelijk aan de hand is, kunnen veel van dergelijke mythen worden doorgeprikt. De mythe is bijvoorbeeld dat er te veel bemoeizucht is van de overheid, maar naar mijn mening is juist het tegenovergestelde het geval. Als je de huidige controle van de overheid vergelijkt met die van vroeger, worden de verschillen gelijk duidelijk", aldus De Vries.

"In de klassieke oudheid was het afleggen van verantwoording en controle alleen dan aan de orde als zich een ernstige situatie voordeed. Het handelen van de verantwoordelijke bestuurder moest worden verantwoord. Er was een duidelijke hiërarchische verhouding tussen degene die ter verantwoording werd geroepen en degene die hem of haar ter verantwoording riep. Ook was het duidelijk wat de beoordelingscriteria waren. Ten slotte was het onvermijdelijk dat er iemand werd gestraft en dat sancties werden opgelegd. Hetzij aan degene die fouten had gemaakt, dan wel aan degene die iemand anders daarvan had beschuldigd en de beschuldiging niet kon hard maken."

Continue verantwoording

"In de geschiedenis zien we die kenmerken langzaam verdwijnen. Er is nu sprake van continue verantwoording, vooraf en achteraf, ook zonder dat er iets aan de hand is. Ook van superieuren aan ondergeschikten, ook zonder reële klacht, zonder dat er expliciete beoordelingscriteria zijn en uiteindelijk zonder sancties."

"Dat heeft ertoe geleid", zegt De Vries, "dat er weliswaar een toename is van papier dat wordt rondgeschoven, maar dat kun je geen controle noemen. Het proces is verworden tot een ritueel."

"Een ritueel dat besluitvormers het idee geeft dat zij beslissingen nemen zoals beslissingen genomen moeten worden. Dat zou nog te begrijpen zijn als de informatie juist was, en er inderdaad gevolg aan zouden worden gegeven."

"Dat blijkt echter niet het geval. Adviesrapporten worden gewijzigd, ongewenste uitkomsten terzijde gelegd en alternatieven gesaboteerd. Elk kritisch extern of intern advies wordt als bedreigend gezien en genegeerd, zo zei een ambtenaar onlangs."

"Ook is de moderne praktijk betekenisloos geworden, omdat er geen gevolgen aan zijn verbonden. Zo dient bijvoorbeeld sinds 2002 elk ministerie te rapporteren over wat het in het voorafgaande jaar heeft gedaan."

Gehaktdag

De procedure was bedoeld om de derde woensdag in mei te veranderen in 'woensdag gehaktdag'. Verwacht werd dat dit politieke consequenties zou kunnen hebben en dat ministers verantwoording zouden afleggen voor wat zij wel en niet hadden bereikt. Maar 'gehaktdagen' hebben tot nu toe niet eens plaatsgevonden. Een aantal fractievoorzitters – die van de regeringsfracties – was dit jaar bij de bespreking in de Tweede Kamer niet eens aanwezig."

"Mijn conclusie kan dan ook niet anders zijn dan dat de huidige verantwoordingspraktijk aan heroverweging toe is. Niet omdat er te veel controle zou zijn, maar juist omdat er te weinig controle is."

Een vergelijkbaar probleem doet zich volgens De Vries voor bij de mythe dat decentralisatie van beleid alleen maar positieve effecten zou hebben. "Liever Nederlands beleid dan Europees en nog liever lokaal dan nationaal. Een hoofdargument is dat dit het beleid dichter bij de burgers brengt en daarmee publieke participatie zou bevorderen. Die positieve effecten zouden bovendien niet alleen hier gelden, maar overal ter wereld. Want zo stellen de voorstanders 'als het ergens werkt, werkt het overal'. Vaak wordt er dan nog bij verteld dat we vooral niet moeten generaliseren, maar onder dat mom van niet-generaliseren wordt het principe van decentralisatie wel naar alle landen van de wereld geëxporteerd."

"Zo wordt het decentralisatiemodel door de Wereldbank als voorwaarde gesteld voor de subsidiëring van ontwikkelingsprojecten", aldus De Vries.

"Tegenwoordig is het niet alleen een dominant principe in economisch ontwikkelde landen, maar wordt het ook vereist in exotische landen als Kameroen, Nepal en Sudan. En dat zijn landen die toch werkelijk wel andere problemen aan hun hoofd hebben."

"Internationaal vergelijkend onderzoek laat zien dat decentralisatieprocessen vaak falen in het teweegbrengen van participatie van de bevolking en ook anderszins negatieve effecten kan hebben."

Elektriciteit

"Het probleem van zulk 'one size fits all-beleid' werd me twee jaar geleden door een bestuurder uit Kameroen duidelijk gemaakt. Hij vertelde: Het is wel leuk dat die Engelsen ons vertellen dat wij meer met ICT moeten doen, maar in de dorpen hier hebben de mensen niet eens elektriciteit."

"Het ontbreken van kennis over het openbaar bestuur leidt dus tot mythen", zegt De Vries. "Als die worden veralgemeniseerd, leidt dat, zoals we bij het referendum over het Europees grondwettelijk verdrag weer eens hebben gezien, tot angst voor en afkeer tegen de overheid."

"Nu gaat ook niet alles goed bij de overheid, maar als de kritiek gebaseerd is op zulke mythen, dan liggen foute oplossingen op de loer. Oplossingen die ervoor zorgen dat de kritiek alleen maar toeneemt.

"Totdat op een gegeven moment alles wat fout gaat de overheid wordt verweten. En dat is verre van terecht. Het is een van de taken van de bestuurskunde om via historisch en internationaal vergelijkend onderzoek kennis te genereren over wat er echt goed en fout gaat binnen het openbaar bestuur, waaraan dat ligt en welke effecten veranderingen in een bepaalde context teweeg brengen."

Interview met Michiel de Vries, door Bram Pols
uit Haagsche Courant