Wob is ingewikkeld en tijdrovend

Dit jaar bestaat de Wet Openbaarheid Bestuur (Wob) 25 jaar. Dat is geen reden voor een feestje. In 1980 liep Nederland internationaal gezien voorop met deze wet die de openbaarheid van bestuur regelt. Inmiddels behoort Nederland tot de achterblijvers. Het doel van de wet «openbaarheid van bestuur» wordt niet waargemaakt. Het Nederlandse bestuur is nauwelijks opener geworden van deze wet. Slechts zeer weinigen hebben door de Wob extra informatie kunnen krijgen. Nederland kent een zeer beperkte inzage praktijk. Slechts 15 procent van de verzoeken wordt in eerste instantie gehonoreerd. Na bezwaarprocedures stijgt dit naar 35 procent. Het bestuur mag op tal van gronden verzoeken afwijzen. De criteria daarvoor zijn zeer ruim gedefinieerd. De indiener van een verzoek moet daarbij veel geduld hebben: het duurt vaak 6 maanden tot een jaar voordat de gevraagde documenten beschikbaar komen, áls ze al aan de openbaarheid prijs worden gegeven. De hindernissen zijn dus groot en de kans op succes is zeer beperkt. Daarom is het niet vreemd dat er jaarlijks op rijksniveau slechts duizend verzoeken worden ingediend. In internationaal perspectief is dit aantal opmerkelijk laag. Het is evenmin verbazingwekkend dat de Wob geen lekenwet is, zoals wel de bedoeling was. Het zijn vooral professionals die gebruik maken van de mogelijkheden. Voor de «gewone» burger is dit veel te ingewikkeld en tijdrovend.

Wob heeft desondanks nut bewezen

De pers, belangenbehartigers en onderzoekers maken wel spaarzaam gebruik van de Wob. Dit gaat met vallen en opstaan. Ook zij hebben veel last van de genoemde problemen. Wanneer zij wel succesvol «Wobben», blijkt hoe nuttig dit instrument kan zijn. Keer op keer leidt het tot inzichten die via parlementaire controle tot dan toe niet aan de orde kwamen. Daarbij gaat het vaak om grote maatschappelijke kwesties zoals rampen; de kwaliteit in het onderwijs; fraude- en declaratiezaken; reconstructie van veiligheidskwesties; de omvang van de wapenhandel via Nederland; inspectiegegevens en de kwaliteit van publieke dienstverlening; de problematiek rond handhaving. Denk bijvoorbeeld aan de Bijlmerramp; de vuurwerkramp in Enschede; de Molukse treinkapingen; de eventuele komst van Öcalan naar Nederland; extreem rechts binnen Dutchbat; fricties binnen Defensie over geweldsinstructies; wapenleveranties aan en via Israël, Pakistan en India; schoolprestaties; slaagcijfers van autorijscholen; bijklussende journalisten; en emolumentenvergoedingen. In al die zaken werden via de Wob documenten openbaar die tot dan toe in de parlementaire behandeling onzichtbaar bleven. Deze succesvolle Wob-acties laten goed de potentie van de Wet Openbaarheid Bestuur zien.

Onder Balkenende minder openbaarheid

We zouden de mogelijkheden van de Wob veel beter moeten benutten. Helaas gebeurt het omgekeerde. Zeker sinds het aantreden van de kabinetten Balkenende zien we een steeds verdere beperking van de openbaarheid. Steeds meer categorieën stukken worden afgeschermd. De minister van VWS is gek op marktwerking en consumenteninformatie, maar tegelijkertijd laat hij de landsadvocaat in een Wob-zaak pleiten tegen de openbaarmaking van gegevens over ziekenhuisinfecties. De Nederlandse overheid heeft in de praktijk altijd weerstand gehad tegen openbaarmaking, maar sinds Balkenende gebeurt dat vaker en met meer verve én succes bij de rechters. Zo is nu zelfs een zaak afgewezen van 7 000 voedselconsumenten die om toegang verzochten tot informatie over resultaten van onderzoek naar gif in voedsel.

Kritische evaluaties

De Wob is al verschillende keren geëvalueerd. Deze rapporten zijn over het algemeen genomen kritisch tot zeer kritisch van toon. De universiteit van Tilburg heeft de laatste evaluatie uitgevoerd. Hun evaluatierapport dateert van januari 2004. Ook dit rapport komt niet tot positieve conclusies: «de geest van de wet en de praktijk van de toepassing ervan liggen in de beleving van zowel overheid als burger verder uit elkaar dan aanvaardbaar is». Helaas is die kritische geest nog lang niet doorgedrongen tot het ministerie van Binnenlandse Zaken, dat verantwoordelijk is voor de Wob. Een belangrijke ambtenaar die betrokken is bij de Wob vat de zeer kritische evaluatie als volgt samen: «Uit de evaluatie kwamen geen erg schokkende dingen. Er zijn wel wat tips geformuleerd...» (Binnenlands bestuur, 4 mei 2005). Verder beklaagt hij zich in dit interview over het feit dat «in principe iedereen over omvangrijke onderwerpen informatie kan vragen». Hij zou daarom graag nog enige restricties zien. Dit past binnen de gesloten bestuurscultuur die sinds het aantreden van de kabinetten Balkenende nog is verergerd in Nederland.

Betere Wob heeft grote voordelen

De Wob is in potentie een belangrijk instrument. Het geeft de burger zelf de mogelijkheid het beleid te controleren of de totstandkoming ervan te reconstrueren. Dit is een belangrijke aanvulling op de parlementaire controle die via de volksvertegenwoordigers plaatsvindt. De burger kan met de Wob in de hand zelf de extra parlementaire controle invullen, zo is de bedoeling achter de wet. Door de juiste documenten en informatie te krijgen, kunnen burgers zicht krijgen op het beleidsproces. Op basis daarvan kunnen zij desgewenst verdere activiteiten ontplooien. De centrale gedachte achter de Wob is dat de overheid voor en van de burgers is, en niet andersom. Zo’n overheid dient transparant te zijn en voor deze burgers geen geheimen te kennen. Een goed functionerende Wob heeft ook een essentiële preventieve werking: de wetenschap dat in principe alle informatie openbaar wordt, dwingt tot een open en transparante bestuursstijl. Het voorkomt dat bestuurders en overheidsdiensten er een eigen agenda op nahouden die zich onttrekt aan het publieke blikveld.

Beslispunten: Vijf voorstellen om het bestuursproces open te breken

Een ingrijpende verandering is zeer gewenst. Openbaarheid is één van de hoekstenen van de democratie. De indiener doet vijf voorstellen om het Nederlandse bestuursproces open te breken, conform de oorspronkelijke doelstellingen van de Wob.

1. Er moeten veel meer verzoeken om openbaarheid worden gehonoreerd.

De gronden waarop een verzoek tot openbaarheid geweigerd kan worden, moeten fors worden beperkt. Ze dienen ook veel specifieker te worden geformuleerd. De gronden voor weigering zijn nu zo algemeen dat de overheid zich er al snel op kan beroepen. Er is veel te snel sprake van «onevenredige benadeling» (art. 10.2.g) van de overheid bij openbaarmaking. Ook worden de in de wet opgenomen «beperkingen» (Art. 11) veel te ruim toegepast. Daardoor kan openbaarmaking al worden geweigerd zodra er een naam van een ambtenaar op de informatie staat.

2. De werkingssfeer van de Wob dient te worden uitgebreid.

De overheid heeft in de afgelopen 25 jaar veel van haar taken verzelfstandigd en geprivatiseerd. Publieke taken worden daardoor ook uitgevoerd door zelfstandige bestuursorganen (ZBO’s), vormen van publieke en private samenwerking (PPS) en zelfstandige bedrijven waarvan de overheid een groot deel zoniet alle aandelen in handen heeft (NS, Schiphol). Die zelfstandige bedrijven en PPS-constructies vallen echter niet altijd onder de Wob. Gezien de aard van hun taken vindt de indiener dat zij tot het publieke domein behoren. Daarom moeten zij ook onderworpen zijn aan democratische controle. Openbaarheid is daarvoor een voorwaarde. Zij moeten dus ook onder de Wob gaan vallen. Dat is des te urgenter, omdat steeds meer publieke taken worden overgedragen aan zelfstandig opererende bedrijven. Er wordt ook steeds vaker gebruik gemaakt van PPS-constructies. Daardoor onttrekt zich steeds meer informatie aan de openbaarheid. Wanneer de Wob wordt uitgebreid voor ZBO’s en PPS-constructies, moeten ook de zogenaamde «autoriteiten» daar onder vallen (Opta, AFM, Dte, Nma etc.) Dit geldt ook voor overlegorganen die louter bestaan uit overheden. Bijvoorbeeld de Vereniging Nederlandse Gemeenten, het Interprovinciaal Overleg, het korpsbeheerdersberaad en regionale besturen (bijvoorbeeld het knooppunt Arnhem–Nijmegen).

3. De overheid moet veel sneller reageren op een vraag om informatie.

Termijnoverschrijdingen dienen te worden aangepakt en bestraft. De bestuursorganen antwoorden in minder dan 10 procent van de gevallen binnen de maximumtermijn van 28 dagen op de verzoeken. Op overschrijding van deze termijn staat geen enkele sanctie. Een effectieve werking van de Wob vereist snelheid. Vertragingstactieken werken erg demotiverend. Traagheid zorgt er bovendien voor dat «het moment» voorbij is waarop de informatie het meest nuttig kan worden gebruikt.

4. De Wob moet weer een lekenwet worden.

De huidige wet maakt het burgers veel te moeilijk om een Wob-verzoek zelf in te dienen. Het is voor een burger zo goed als onmogelijk om zelf zo’n verzoek ook met succes af te ronden. Een verzoek moet aan veel te veel – vaak impliciet genoemde – vereisten voldoen, wil het kans van slagen hebben. Het indienen van verzoeken dient vereenvoudigd te worden. Er moeten standaardformulieren beschikbaar te komen, en de overheid zou ondersteuning moeten geven aan hen die een verzoek in willen dienen. De Wob dient weer een echte lekenwet te worden; een instrument in handen van burgers. In de VS kunnen mensen op de site van elk bestuursorgaan online een wobverzoek indienen. Vaak hebben deze overheidsinstanties een dubbele site. Naast de «normale» site (www.minbzk.nl bijvoorbeeld) bestaat er dan ook nog een speciale wob site (www.wob.minbzk.nl). Op die site staan in de VS vaak indexen van openbare stukken, indexen van (nog) niet openbare stukken, standaardformulieren voor verzoeken, en hulp bij het formuleren en indienen van een verzoek.

5. De overheid moet veel meer documenten uit eigen beweging openbaar maken.

Dit zal een grote bijdrage leveren aan de transparantie van de overheid. Daarnaast zal het de werkdruk van (WOB)ambtenaren verminderen, want een groot deel van de documenten wordt toch al openbaar gemaakt. Het groeiende gebruik van internet biedt hier voldoende mogelijkheden toe. Overheidsinstanties moeten daarnaast ook «leeskamers» gaan inrichten. Uiteindelijk scheelt dit tijd, werk en kosten. Er zullen minder officiële Wob-verzoeken worden gedaan. Burgers kunnen makkelijker zelf in documenten kijken of zij interessant zijn, zonder dat ze meteen formeel moeten worden opgevraagd.

Naast deze 5 algemene voorstellen, zijn er ook nog specifiekere verbeteringen mogelijk. Deze voorstellen zijn in een aparte bijlage aan het eind van deze nota opgenomen. Bij het schrijven van deze nota heb ik dankbaar gebruik gemaakt van de ruime ervaring uit de praktijk van de Wob deskundige, dhr. Roger Vleugels.

(...)

VOORSTELLEN: MEER OPENBAARHEID EN BETERE WOB

We moeten niet langer voortmodderen met de Wob zoals die nu is. Ons bestuur moet daadwerkelijk opener. De burger moet meer rechten krijgen om een grotere openheid af te dwingen. De indiener is niet de enige die hiervoor pleit. Er zijn van verschillende zijden al voorstellen gedaan in de afgelopen jaren. Velen pleiten voor een nieuwe en algemene wet op toegang, toegankelijkheid en gebruik van overheidsinformatie. Zo’n wet kan transparantie en openheid naar de huidige tijdseisen vormgeven. Bij deze nieuwe wet zou aangesloten kunnen worden bij de mogelijkheden van het digitale tijdperk.

De Commissie Grondrechten in het digitale tijdperk en de Commissie Wallage over overheidscommunicatie hebben daar voorstellen voor gedaan. De commissie Wallage pleit voor actieve openbaarheid, fysieke toegankelijkheid (leeskamers) en een grote mate van transparantie van de beleidsvoorbereiding. De opstellers van de evaluatie van Tilburg pleiten eveneens voor een nieuwe, brede wet en een grotere actieve openbaarheid. Zij verwachten dat de druk die Wob-verzoeken nu nog op een organisatie legt daardoor vermindert. De actieve openbaarheid, eenvoudigweg meer documenten openbaar maken dus, zorgt daarvoor. Daarnaast zal het imago van de overheid hierdoor verbeteren en zal de neiging om te vragen om informatie via de juridische (Wob) weg verminderen.

Eind 1999 heeft de commissie-Scheltema (wetgeving algemene regels bestuursrecht) een andere route ter verbetering voorgesteld. Zij pleitte ervoor om de WOB onder te brengen in een nieuwe afdeling van de Algemene Wet Bestuursrecht (Awb) onder de naam «openbaarheid van bestuur». De regering heeft deze aanbeveling destijds overgenomen en herinnerde er daarbij aan dat integratie van de WOB in de Awb reeds in in het 1988 was aangekondigd (Mvt 24 400 VI, nr. 49, p. 3). Toch zijn daar tot op de dag van vandaag geen concrete stappen toe gezet. Ook niet na deze omarming van het advies van de commissie-Scheltema.

Mr. E.J. Daalder betoogt in zijn recent verschenen proefschrift over de Wob dat de Awb niet de beste plek is om de WOB in op te nemen. Hij schrijft: «Door regelgeving ter uitvoering van een staatsrechtelijkbeginsel in een bestuursrechtelijkewet op te nemen, wordt onvoldoende recht gedaan aan de bredere betekenis, die het beginsel van openbaarheid voor het recht heeft.». Zijn voorkeur zou uitgaan naar een opgaan van de Wob in een nieuwe, bredere wet, zoals Tilburg heeft bepleit.

De indiener kiest vooralsnog voor een vrij praktische benadering. Er is veel te zeggen voor een nieuwe, algemenere wet op toegang, toegankelijkheid en gebruik van overheidsinformatie. Maar dat is wel een heel lange weg om te gaan. Het lijkt niet verstandig hierop te wachten, nu dag in dag uit velen de gebreken van de huidige Wob aan den lijve ondervinden. De huidige wet én de huidige praktijk dienen zo snel mogelijk te veranderen. De problemen rond de WOB zijn al langer bekend. Oplossingen daarvoor zijn tamelijk eenvoudig te realiseren door de knelpunten in de wet aan te passen. Een geheel nieuwe wet zal deze kabinetsperiode ook niet meer ontstaan. Een serie relatief eenvoudige aanpassingen van de huidige Wob is nog wel binnen de huidige geplande kabinetsperiode te realiseren. De problemen van de WOB zijn al te lang terzijde geschoven. Daarom doet de indiener hieronder een serie voorstellen om de WOB beter te maken.

Beslispunten: voorstellen ter verbetering

(...)