We moeten niet langer voortmodderen met de Wob zoals die nu is. Ons bestuur moet daadwerkelijk opener. De burger moet meer rechten krijgen om een grotere openheid af te dwingen. GroenLinks is niet de enige die hiervoor pleit. Er zijn van verschillende zijden al voorstellen gedaan in de afgelopen jaren. Velen pleiten voor een nieuwe en algemene wet op toegang, toegankelijkheid en gebruik van overheidsinformatie. Zo’n wet kan transparantie en openheid naar de huidige tijdseisen vormgeven. Bij deze nieuwe wet zou aangesloten kunnen worden bij de mogelijkheden van het digitale tijdperk.

De Commissie Grondrechten in het digitale tijdperk en de Commissie Wallage over overheidscommunicatie hebben daar voorstellen voor gedaan. De commissie Wallage pleit voor actieve openbaarheid, fysieke toegankelijkheid (leeskamers) en een grote mate van transparantie van de beleidsvoorbereiding. De opstellers van de evaluatie van Tilburg pleiten eveneens voor een nieuwe, brede wet en een grotere actieve openbaarheid. Zij verwachten dat de druk die Wob-verzoeken nu nog op een organisatie legt daardoor vermindert. De actieve openbaarheid, eenvoudigweg meer documenten openbaar maken dus, zorgt daarvoor. Daarnaast zal het imago van de overheid hierdoor verbeteren en zal de neiging om te vragen om informatie via de juridische (Wob) weg verminderen.

Eind 1999 heeft de commissie-Scheltema (wetgeving algemene regels bestuursrecht) een andere route ter verbetering voorgesteld. Zij pleitte ervoor om de WOB onder te brengen in een nieuwe afdeling van de Algemene Wet Bestuursrecht (Awb) onder de naam ‘openbaarheid van bestuur’. De regering heeft deze aanbeveling destijds overgenomen en herinnerde er daarbij aan dat integratie van de WOB in de Awb reeds in in het 1988 was aangekondigd (Mvt 24 400 VI, nr.49, p.3). Toch zijn daar tot op de dag van vandaag geen concrete stappen toe gezet. Ook niet na deze omarming van het advies van de commissie-Scheltema.

Mr..E.J. Daalder betoogt in zijn recent verschenen proefschrift over de Wob dat de Awb niet de beste plek is om de WOB in op te nemen. Hij schrijft:”Door regelgeving ter uitvoering van een staatsrechtelijk beginsel in een bestuursrechtelijke wet op te nemen, wordt onvoldoende recht gedaan aan de bredere betekenis, die het beginsel van openbaarheid voor het recht heeft.”. Zijn voorkeur zou uitgaan naar een opgaan van de Wob in een nieuwe, bredere wet, zoals Tilburg heeft bepleit.

GroenLinks kiest vooralsnog voor een vrij praktische benadering. Er is veel te zeggen voor een nieuwe, algemenere wet op toegang, toegankelijkheid en gebruik van overheidsinformatie. Maar dat is wel een heel lange weg om te gaan. Het lijkt niet verstandig hierop te wachten, nu dag in dag uit velen de gebreken van de huidige Wob aan den lijve ondervinden. De huidige wet én de huidige praktijk dienen zo snel mogelijk te veranderen. De problemen rond de WOB zijn al langer bekend. Oplossingen daarvoor zijn tamelijk eenvoudig te realiseren door de knelpunten in de wet aan te passen. Een geheel nieuwe wet zal deze kabinetsperiode ook niet meer ontstaan. Een serie relatief eenvoudige aanpassingen van de huidige Wob is nog wel binnen de huidige geplande kabinetsperiode te realiseren. De problemen van de WOB zijn al te lang terzijde geschoven. Daarom doet GroenLinks hieronder een serie voorstellen om de WOB beter te maken.

Voorstellen ter verbetering

1. Honoreer meer verzoeken om openbaarheid

De Wob kent 14 uitzonderingsgronden en beperkingen. Dat is gewoon teveel. Teveel vanuit de rechten van de burger gezien; teveel vanuit de hantering van de Wob; teveel voor de ambtenaren die ermee moeten werken. Bovendien zijn ze te vaag en overlappend. Als een ambtenaar het niet meer weet, of de opdracht krijgt hoe dan ook te weigeren, dan is er altijd wel een grond te vinden. Het systeem van uitzonderingsgronden moet kritisch worden doorgelicht. Er moeten minder uitzonderingsgronden komen, heldere omschrijvingen en geen overlap. Er zijn vier zeer betwistbare en vaak gebruikte uitzonderingsgronden die moeten worden aangepakt.

A. “Inspectie, controle en toezicht door de overheid” (art. 10.2.d.)

In 1996 ontstond de jurisprudentie die gegevens uit inspectie, controle en toezicht openbaar maakte onder de Wob. Alleen de manier waarop die gegevens vergaard zijn, mag beschermd blijven. Acht jaar lang werden reeksen inspectiegegevens openbaar. Vaak werd de jurisprudentie zelfs opgerekt. Met een uitspraak in 2004 heeft de afdeling rechtspraak van de Raad van State deze documenten echter weer achter slot en grendel gedaan. Dit is om verschillende redenen uiterst merkwaardig. Er zijn geen nieuwe ontwikkelingen die hier aanleiding voor gaven. Acht jaar toegang tot deze gegevens heeft niet geleid tot complicaties. Sterker nog overheden maken nu vaak zelf actief dit type gegevens openbaar.

In het buitenland worden juist dit type gegevens als eerste openbaar.

We moeten deze Nederlandse negatieve trend zien te keren. Deze uitzonderingsgrond moet worden aangepast. De methode van inspectie, controle en toezicht blijft een relatieve weigergrond. Maar data en bevindingen worden gewoon openbaar en zijn dus niet meer weigerbaar. Eigenlijk sluit dit voorstel aan bij de praktijk (en jurisprudentie) zoals die tot voor kort bestond.

B. “Beperkingen” (art. 11)

Bij de beperkingen kan geweigerd worden op ‘intern beraad’ en ‘persoonlijke beleidsopvattingen’. Deze uitzonderingsgronden beogen het vrije denken binnen de overheid te dienen. In de praktijk heeft dit artikel echter een brede werking gekregen. Het schermt zeer vaak het zicht af op het beleidsproces, op de keuzes worden gemaakt binnen de beleidsvoorbereiding. Het is onjuist dat dit een zelfstandige weigeringsgrond is. De beschikbaar gestelde informatie kan altijd worden geanonimiseerd ter bescherming van de privacy.

C. “Onevenredige benadeling” (art. 10.2.g)

“Voorkoming onevenredige bevoor- of benadeling” is met afstand de meest misbruikte uitzonderingsgrond. Deze grond komt er kort gezegd op neer dat openbaarmaking via de Wob ‘nadelen’ mag veroorzaken maar geen ‘onevenredig nadeel’. Deze weigeringsgrond wordt vaak gehanteerd, zij het vaak zeer slecht onderbouwd. Ondertussen worden alle stukken geweigerd en is de verzoeker gedwongen bezwaar te gaan maken. Vaak wordt het bezwaar gewonnen. Maar dan is de verzoeker wel weer een kwartaal verder, met alle gevolgen van dien. Dit is strijdig met de geest en de bedoeling van Wob.

Dergelijk misbruik moet worden teruggedrongen. In de wet dienen criteria te worden opgenomen waaraan de ‘onevenredige benadeling’ dient te worden getoetst. Daarnaast moeten behandelend ambtenaren veel betere instructies krijgen hoe met de Wob om te gaan, en vooral met het inroepen van deze uitzonderingsgrond. Er moet tevens een sanctie worden gezet op het oneigenlijk inroepen van deze weigeringsgrond.

Een pijnlijk voorbeeld laat zien dat die gesloten cultuur niet alleen formeel de verantwoordelijkheid is van de regering, maar dat ministers hier ook zelf een kwalijke rol in kunnen spelen. RTL nieuws vroeg in 2004 om de cijfers over schorsingen en verwijderingen op scholen. De betrokken Wob ambtenaar leverde deze cijfers, maar werd vervolgens ontslagen door minister Van der Hoeven. Zij had namelijk vlak daarvoor in een Kamerdebat gezegd dat er geen gedetailleerdere gegevens leverbaar waren. Die cijfers bleken er dus wel degelijk te zijn. De minister had haar ambtenaar kunnen bedanken, de Kamer alsnog goed kunnen informeren en zichzelf kunnen excuseren. Op die manier had zij de openbaarheid van bestuur gesteund en bevorderd. Helaas koos zij voor precies het omgekeerde en werd een ambtenaar gestraft voor zijn inzet voor de openbaarheid van overheidsinformatie.

D. “Privacybescherming en derden bescherming” (Art. 10.2.e)

Deze uitzonderingsgrond mag alleen het privé-handelen van natuurlijke personen afschermen. Dit wordt echter steeds meer gebruikt om ook het beroepsmatige handelen af te schermen, dit ondanks overvloedige jurisprudentie die dat verwerpt. We zien een vergelijkbaar probleem bij de uitzonderingsgrond ‘Persoonsgegevens zoals bedoeld in Wet bescherming persoonsgegevens’ (Art. 10.1.d). Deze uitzonderingsgrond wordt steeds meer gebruikt om losse persoonsgerelateerde gegevens te weigeren. Ook dat is oneigenlijk gebruik en bovendien strijdig met de overvloedige jurisprudentie die inmiddels op art. 10.2.e is ontstaan. Die stelt dat informatie gerelateerd aan het beroepshalve functioneren openbaar dient te zijn.

Er moeten dus uitvoeringsinstructies komen die duidelijk maken dat het beroepsmatig functioneren van individuen gewoon onder de plicht tot openbaarmaking valt. De uitzonderingsgrond in de wet bescherming persoonsgegevens (art. 10.1.d) geldt slechts voor persoonsregistraties en -registers geldt. Voor losse persoonsgebonden informatie dient louter art. 10.2.e te gelden.

2. Breid de werkingssfeer van de Wob uit.

Constructies van publiek-private samenwerking (PPS) vallen niet onder de Wob. Dat geldt soms ook voor onderdelen van ZBO’s. Zowel ZBO’s, als PPS-constructies behoren tot het publieke domein. Zij zouden ook onderworpen moeten zijn aan democratische controle. Openbaarheid is daarvoor een voorwaarde. Aangezien steeds meer publieke taken zijn overgedragen aan ZBO’s, en er ook steeds vaker gebruik wordt gemaakt van PPS-constructies, onttrekt zich steeds meer informatie aan de openbaarheid. Daarom zijn de volgende veranderingen nodig:

A. PPS-constructies dienen zo te worden ingericht dat parlementaire en extraparlementaire controle hun werking behouden. Dit betekent dat er geen complete vertrouwelijkheid kan gelden. Bovendien moet er ook bij langlopende projecten tussentijds informatie kunnen worden gevraagd.

B. ZBO’s dienen ook onder de Wob vallen. Dit geldt eveneens voor de ‘Autoriteiten’ (bijvoorbeeld de NMa) en de zogenaamde quasi-non bestuursorganen als IPO en VNG. Hiermee kan tevens een einde worden gemaakt aan het gebruik onder bestuursorganen om constructies voor onderling verkeer en overleg te bedenken en dan te doen alsof deze constructies geen bestuursorgaan zijn.

C. Wanneer private organisaties belast zijn met publieke taken, moet het voor iedereen duidelijk zijn dat zij eveneens onder de Wob vallen. Dit geldt bijvoorbeeld voor de NS, Schiphol, Essent, Nuon, de publieke omroep, notarissen en universiteiten. Zij zijn belast zijn met uitvoering van wet- en regelgeving. Die taken én de daaraan gerelateerde documenten vallen onder de Wob. Hetzelfde geldt voor privaatrechterlijke organisaties die met openbaar gezag zijn bekleed. Ook private ondernemingen die een overheidsopdracht uitvoeren, hebben met de Wob te maken. Alle informatie die in directe relatie staat tot die overheidsopdracht valt onder de Wob. Als bijvoorbeeld een consultant een onderzoeksopdracht krijgt, dan valt niet alleen het eindrapport onder de Wob. Dat geldt ook voor alle onderliggende documenten waarover de consultant beschikt.

3. Reageer veel sneller op een vraag om informatie

In minder dan 10 procent van de gevallen antwoorden de bestuursorganen binnen de maximumtermijn van 28 dagen op de verzoeken. Op overschrijding van deze termijn staat geen enkele sanctie. Effectieve werking van de Wob vereist snelheid. Op termijnoverschrijding dient een sanctie te komen staan.

Wob ambtenaren lijken ook niet altijd goed op de hoogte te zijn van de jurisprudentie in (spraakmakende) Wobzaken. Te vaak wordt daarom onterecht geweigerd, waarna een bezwaar volgt wat meestal wordt toegekend. Dit betekent veel tijdverlies en brengt voor alle partijen extra en onnodige kosten met zich mee. Daarom is het van belang de ambtenaren beter op de hoogte te brengen (bij te scholen) van de uitvoeringsgronden en jurisprudentie m.b.t. Wobverzoeken.

Een beter systeem van postregistratie en van archivering van (ambtelijke) stukken kan hierbij ook helpen.

4. Maak van de Wob weer een lekenwet

Het lijkt voor een burger relatief eenvoudig een Wob-verzoek zelf in te dienen. Maar het is voor een burger zo goed als onmogelijk zelf zo’n verzoek ook met succes af te ronden. Daarvoor moet een verzoek aan veel te veel – vaak impliciet genoemde – vereisten voldoen, wil het kans op slagen hebben.

Het indienen van verzoeken dient te worden vereenvoudigd, standaardformulieren dienen beschikbaar te komen, en de overheid zou ondersteuning moeten geven aan hen die een verzoek in willen dienen. De Wob dient weer een echte lekenwet te worden; een instrument in handen van burgers.

5. Maak veel meer documenten uit eigen beweging openbaar

De Nederlandse overheid maakt veel te weinig documenten uit zichzelf openbaar. Dat dient te veranderen. Alle bestuursorganen dienen uiteindelijk een protocol te maken met daarin richtlijnen voor openbaarmaking. Wat wordt hoe en wanneer door de overheid zelf openbaar gemaakt? Internet biedt daartoe vele goede mogelijkheden. De overheid en de diverse bestuursorganen dienen hier snel mee te beginnen.

Deze nieuwe vorm van openbaarheid zal een grotere bijdrage leveren aan de transparantie van de overheid. Daarnaast zal het de werkdruk van (Wob) ambtenaren verminderen. Wanneer documenten toch al openbaar zijn, is er geen ingewikkelde Wob-procedure meer nodig. De Wob-verzoeken die nog wel binnenkomen, zullen beperkter en selectiever zijn. Bovendien is te verwachten dat hierdoor het wantrouwen tegen de overheid afneemt en dat een opener houding er voor zorgt dat er minder geprocedeerd hoeft te worden.

Daarnaast dienen overheidsinstanties ook ‘leeskamers’ te gaan inrichten. In de Verenigde Staten zijn dergelijke reading rooms een groot succes. Uiteindelijk scheelt dit tijd, werk en kosten en zullen er minder officiële wob-verzoeken worden gedaan. Men kan makkelijker zelf in documenten kijken en zien of zij interessant zijn, zonder dat ze meteen moeten worden opgevraagd. Bovendien bevorderen leeskamers de transparantie van de overheid.