De notitie die op 4 november is uitgebracht, is een wijde fuik met een heel smal keeltje: ,,Wanneer het gehele scala aan verschijningsvormen van referenda wordt overzien, meent het kabinet (?) dat het correctief wetgevingsreferendum in vergelijking met andere typen referenda de minste spanningen oproept met het vertegenwoordigend stelsel.'' Dat correctief referendum moet dan wel raadgevend zijn, d.w.z. dat het initiatief bij de bevolking moet liggen, en niet bij regering of parlement (zoals het raadplegend referendum). Het kabinet kiest dus voor wat verwarrend heet het bindend raadgevend correctief referendum, als er dan toch iets gedaan moet worden. Dat het referendum correctief moet zijn, betekent dat er in principe al een overheidsbesluit moet zijn aanvaard, en dat dit voorgelegd wordt aan de bevolking. Die kan dan dat besluit terugdraaien.

Opmerkelijk dat één woord in de hele nota niet voorkomt: volkssoevereiniteit. Veel wordt gesproken over de representatieve democratie als centrale waarde en als fundament, waaraan niet wezenlijk afbreuk mag worden gedaan. Met als gevolg dat alle voorstellen tot invoering van elementen van directe democratie daarmee niet onverenigbaar mogen zijn. Maar de gedachte dat de representatieve democratie een afgeleide is van de oorspronkelijke volkssoevereiniteit is in het stuk niet terug te vinden. Dit gaat uit van de onwrikbaarheid van de vertegenwoordigende democratie, ook al wordt de bereidheid om 'de architectuur van de publieke sector tegen het licht te willen houden' met de mond beleden.

Dat modellen van directe democratie alleen een inpasbare aanvulling op de vertegenwoordigende democratie mogen vormen, zet de architectuur op zijn kop: de representatieve democratie is een invulling van de democratie die krachtens de volkssoevereiniteit weer kan worden ingetrokken of gewijzigd. De volkssoevereiniteit, dat is de leer die de macht en de bevoegdheden van staatsorganen gelegitimeerd ziet in de volkswil, kan allerlei vormen van democratie voortbrengen. Burgers kunnen rechtstreeks besluiten nemen of langs de omweg van het kiezen van vertegenwoordigers, waarvan het mandaat weer kan worden ingetrokken.

Dat ons staatsbestel berust op de volkssoevereiniteit is kennelijk nog steeds zo omstreden dat het in de notitie niet voorkomt; vandaar dat er een te zware nadruk valt op de representatieve democratie als de verschijningsvorm bij uitstek van de democratie.

Nederland heeft het moeilijk met referenda. De politieke klasse is er doodsbang voor. De nacht van Wiegel, waarin het voorstel om bij Grondwet een bindend raadplegend correctief referendum in te voeren sneuvelde, staat nog vers in het geheugen. Voorstellen om de Tijdelijke Referendumwet te bestendigen zijn in 2004 in de Kamer verworpen, en die wet is dan ook dit jaar verlopen. Den Haag blijft om de hete brij heen draaien. Men heeft zich daar ook verkeken op de uitkomst van het referendum over de Grondwet voor de Europese Unie van 1 juni. Schoorvoetend erkent het kabinet dat dit correct is verlopen, maar het heeft bezwaar tegen het niet correctieve karakter ervan: eerst mocht de kiezer spreken, en dan moest de wetgever een afweging maken. Deze komt in de problemen, omdat zijn ingenomen standpunt haaks kan staan op de uitkomst van het referendum. Een schijnprobleem: de directe democratie gaat bij een concreet issue voor de representatieve. Er is dus een voorrangsregeling: het kamerlid wikt, het mondige volk beschikt.

Er komt nu dus geen voorstel tot Grondwetswijziging. Het kabinet spreekt over eventuele voorstellen en hoe die eruit zouden zien. In het licht van die voorwaarden geeft het een eerste, niet onverdeeld positieve beoordeling van het initiatiefwetsvoorstel Dubbelboer-Duyvendak. Het wil namelijk dat vrijwel de hele regeling van de verkozen variant van het referendum in de Grondwet wordt opgenomen: het betreft de drempels voor het initiatief, opkomst- en meerderheidsdrempels voor de bindendheid van de uitslag, de uitgezonderde onderwerpen en dergelijke. Dit vormt een vrijwel totale blokkade. Het maakt de Grondwet op dit punt topzwaar, vergeleken met de meeste andere bepalingen. De regeling wordt bijzonder rigide. Het is beter om alleen het principe van de geoorloofdheid van het bindende referendum in de Grondwet vast te leggen, en de nadere invulling daarvan bij gewone wet te doen, al dan niet met een eis van gekwalificeerde meerderheid, zoals in het voorstel Dubbelboer- Duyvendak is vastgelegd.

Dat heeft nog een belangrijk voordeel dat in de notitie wordt verwaarloosd: de referenda in gemeenten. Voor zover die bindend zijn zou dat ook tot in net zoveel details in de Grondwet geregeld moeten worden. Dit is pure tegenwerking, ondanks de vrome verzuchting, dat -mocht het ooit tot stand komen- ' de decentrale autonomie maximaal moet zijn'. Het is duidelijk dat het kabinet ook daar geen poot voor zal uitsteken, hoewel er misschien nog meer te zeggen is voor bindende referenda op gemeentelijk vlak dan op het nationale. Hoewel de mondigheid van de mensen aanzienlijk is toegenomen, en de kwaliteit van de volksvertegenwoordiging is afgenomen, blijft de politieke klasse doodsbenauwd voor de participerende burger. Echt Nederlands!

H.U. Jessurun d´Oliveira is oud- hoogleraar migratierecht aan de Universiteit van Amsterdam.
Bron: Trouw, 15 november 2005, door Ulli d'Oliveira